Modul de reglementare a separatiei Puterilor in Constitutia Romaniei si Implicatiile asupra sferei Administratiei Publice

Modul de reglementare a separatiei Puterilor in Constitutia Romaniei si Implicatiile asupra sferei Administratiei Publice

1. Semnificatiile notiunii de autoritate publica

Inscriindu-se in miscarea contemporana de idei din dreptul public, Constitutia Romaniei din 1991 opereaza cu notiunea fundamentala de autoritate publica. Aceasta notiune ne apare in doua mari situatii, pe de o parte, in Titlul II, consacrat drepturilor, libertatilor si indatoririlor fundamentale, iar pe de alta parte, in Titlul III, consacrat organizarii de stat, care poarta denumirea 'Autoritatile publice'. Spre pilda, in art. 26 se precizeaza ca 'autoritatile publice respecta si ocrotesc ()''iar in art. 45 se mentioneaza ca 'autoritatile publice au obligatia sa contribuie la asigurarea conditiilor () '.

Este de remarcat ca Titlul III - care se refera la Parlament si Consiliul Legislativ, la Presedintele Romaniei, Guvern, ministere si alte organe centrale de specialitate ale administratiei publice, la autoritatile administratiei publice locale (consiliul local, primar, consiliul judetean, prefect), la instantele judecatoresti. Ministerul Public si Consiliul Superior al Magistraturii - nu epuizeaza sfera 'autoritatilor publice' din sistemul nostru constitutional. Astfel, in Titlul II (art. 55-57) este reglementat Avocatul Poporului, in Titlul IV (art. 139) este reglementata Curtea de Conturi, iar Tilul V (art. 140-145) este consacrat Curtii Constitutionale.

Fata de aceasta situatie, tragem concluzia ca notiunea de 'autoritate publica''este folosita in doua acceptiuni: Titlul II, consacrat drepturilor, libertatilor si indatoririlor fundamentale, are in vedere un sens larg, desemnand orice organ cu prerogative de putere publica, indiferent daca este prevazut sau nu in Constitutie, pe cand in Titlul III se are in vedere un sens restrans (organele prin care se exercita clasicele functii ale statului.

Constitutia Romaniei nu foloseste in denumirea acestui titlu formularea traditionala de 'puterile statului', iar cu privire la Parlament, de pilda, denumirea de 'putere legiuitoare', pentru simplu motiv ca atat functiile Parlamentului, cat si ale 'executivului' sunt mai complexe. Desi nu se mentioneaza in mod expres, dar din substanta reglementarii se deduce. Presedintele Romaniei, Guvernul si celelalte organe administrative mentionate formeaza, in sensul larg al termenului, executivul, iar instantele judecatoresti, Ministerul Public si al Consiliului Superior al Magistraturii formeaza: 'puterea judecatoreasca'.

De altfel, in art. 80 alin. (2) din Constitutie se face referire expresa la 'puterile statului', avandu-se in vedere, in linii mari, clasica trimitere. Spunem in linii mari, deoarece acest text nu poate fi interpretat decat in consonanta logica cu altele. De pilda, art. 123 si art. 124 consacra principiile independentei si inamovibilitatii judecatorilor. Ca atare, functia de mediere a Presedintelui Romaniei, 'intre puterile statului', de care se face vorbire in art. 80 alin. (2) logic, nu poate avea ca obiect medierea unei 'neintelegeri' dintre o instanta judecatoreasca si alta autoritate publica. Oricum, conceptul de mediere este folosit in sens politic si nu juridic.

'Presedintele Romaniei vegheaza la respectarea Constitutiei si la buna functionare a autoritatilor publice, in acest scop, Presedintele exercita functia de mediere, intre puterile statului, precum si intre stat si societate'

Caracterul politic al institutiei si nu caracterul strict juridic, apropiat ideii de judecator, reiese mult mai pregnant daca coroboram art. 80 alin.(2), in discutie, cu art. 58 alin.(l). La prima vedere, Presedintele Romaniei mediaza intre orice 'putere statala', deci si intre 'puterea legislativa' si alta 'putere'. Am aratat mai sus ca nu poate intra in discutie o mediere intre 'puterea judecatoreasca' pe de o parte, si alta 'autoritate publica', pe de alta parte, din coroborarea celor doua articole rezulta ca Presedintele Romaniei nu poate media nici intre 'puterea legislativa' si alta putere. Aceasta, deoarece art. 58 alin. (1) califica Parlamentul drept 'organ reprezentativ al poporului roman'

Prin urmare, supusa unei analize logico-juridice, sintagma 'puterile statului' din textul alin. (2) ai art. 80 se vadeste a fi o expresie cu o semnificatie preponderent politica decat una tehnico-juridica, aspect ce nu poate fi neglijat de stiinta dreptului politic.

Totodata, se impune o remarca si anume, ca functia de mediere 'intre puterile statului' este incredintata de legiuitorul nostru constituant sefului statului care, traditional, face parte dintr-o putere, mai mult, este considerat "seful puterii executive' Se subintelege ca atunci cand exercita aceasta functie, Presedintele Romaniei nu apare in calitate de 'sef al executivului' desi aceasta calitate reiese, fara dubii din alte prerogative ale sale. Observam cum expresia 'putere executiva' respectiv 'sef al puterii executive' nu ar fi fost in masura sa evoce rolul si functiile sefului statului, asa cum sunt acestea reglementate in constitutiile noastre.

De aici, nu trebuie inteles ca Presedintele Romaniei este in afara executivului si administratiei publice. Constitutia noastra, reglementeaza un 'executiv ˝ bicefal: seful statului si Guvernul.

Notiunea de autoritate publica, in sensul de structura organizatorica, ce este avuta in vedere de Titlul III al Constitutiei, este explicata uneori si prin referire la termenul generic de 'organ', ceea ce ne determina sa le consideram echivalente.

Asa, de pilda, in art. 58 alin. (1) se precizeaza ca Parlamentul este 'organul reprezentativ suprem', in art. 79 Consiliul, Legislativ este calificat drept 'organ consultativ de specialitate al Parlamentului' art. 110 alin. (1) contine formularea: 'Guvernul si celelalte organe ale administratiei publice', in art. 115 alin.(2) se utilizeaza atat expresia 'organ de specialitate'* cat si cea de 'autoritate administrativa'^ pentru a evoca unul si acelasi fenomen juridic - structurile organizationale centrale de competenta speciala (administratia ministeriala, in sensul larg al termenului); in art. 116 alin.(2) intalnim expresia 'organe de specialitate'.

Uneori, pentru desemnarea unor autoritati publice din administratie se apeleaza la formulari specifice, cum ar fi: 'autoritatile administratiei publice prin care se realizeaza autonomia locala'[ art. 120 alin.(l)], ceea ce mai simplu poate fi spus 'autoritatile administratiei publice locale', 'serviciile publice descentralizate ale ministerelor si ale celorlalte organe centrale, din unitatile administrativ-teritoriale' care nu sunt altceva decat organe locale de specialitate ale administratiei de stat subordonate numai ministerelor (altor organe centrale de specialitate).

In alte cazuri, fie din Tilul III, fie din alte titluri, sediul materiei consacrat unei autoritati publice nu contine referiri exprese nici la notiunea de autoritate, nici la aceea de organ, dar sunt precizate sarcinile si atributiile, precum si raporturile cu alte organe de stat, de unde rezulta ca ne aflam in prezenta tot a unui organ de stat (de exemplu, art. 55-57 cu privire la Avocatul Poporului: art. 122 cu privire la Prefect; art. 139 cu privire la Curtea de Conturi; art. 140-145 cu privire la Curtea Constitutionala).

O analiza atenta a terminologiei Constitutiei ne releva faptul ca niciodata nu apare expresia 'autoritatii publice de stat' sau cea 'de organe de stat', in schimb in art.  151 apare expresia 'institutiile'

Desigur, ca nu poate fi vorba de o scapare. Legiuitorul constituant s-a ferit sa foloseasca expresia 'autoritate publica de stat'pentru a sublinia ideea de baza dupa care nu orice autoritate publica are caracter statal. Alaturi de stat ne apar ca persoane juridice de drept public si unitatile administrativ-teritoriale, care au autoritati proprii pentru a realiza administratia publica, potrivit principiului autonomiei locale. De aici, nu trebuie inteles ca autoritatile administratiei publice locale - si, in primul rand, primarii - nu indeplinesc si atributii pe linia administratiei de stat. Oricat de mare este gradul de autonomie, anumite servicii publice, prin firea lucrurilor, nu se pot realiza decat uniform pe intreg teritoriul unui stat (de exemplu, aceleasi certificate de nastere, aceleasi certificate de casatorie, aceleasi acte de identitate, aceleasi carti de alegator etc).

Expresia 'institutiile' are in vedere organele de stat la nivel republican, adica cele mai importante autoritati publice care au fiintat pe baza reglementarilor anterioare Constitutiei, cat si cele care vor fiinta pe baza Constitutiei. Textul se refera la 'institutie', adica la ansamblul reglementarilor fie preconstitutionale, fie constitutionale si nu la denumirea unei autoritati publice sau alteia. Indiferent de denumire, trebuie admis ca legiuitorul constituant a inteles ca toate autoritatile publice la nivel republican, pe care le reglementeaza, reprezinta noi institutii. Din acest punct de vedere si Parlamentul, si Presedintele Romaniei si Guvernul etc. nu sunt institutii noi. in majoritatea cazurilor, pentru punerea in aplicare a textelor Constitutiei este nevoie de legi organice si de modificari corespunzatoare ale altor acte normative. Spre pilda, 'transformarea 'procuraturii in Ministerul Public nu a fost posibila numai prin adoptarea legii privind organizarea judecatoreasca, ci si prin modificarea corespunzatoare a Codului de procedura civila si a Codului de procedura penala, introducandu-se recursul extraordinar, ceea ce a necesitat timp¹. Este motivul pentru care Constitutia ingaduie ca institutiile existente la data intrarii ei in vigoare sa ramana in functie pana la constituirea celor noi, in speta Procuratura Generala pana Ia constituirea Ministerului Public. Doar pentru doua institutii. Curtea Constitutionala si Curtea de Conturi, s-a stabilit un termen de 6 luni. Se subintelege ca autoritatile publice ce realizeaza marile servicii administrative (apararea nationala, ordinea publica, siguranta nationala etc.) functioneaza direct pe textele Constitutiei, chiar daca nu toate au noi legi organice, art. 150 alin.(l), dupa care 'Legile si toate celelalte acte normative raman in vigoare, in masura in care ele nu contravin prezentei Constitutii', se aplica, evident, si cu privire la aceste materii.

2. Semnificatia sintagmei 'administratie publica'.

Titlul III 'Autoritatile publice'' cuprinde urmatoarele capitole: Cap. I. Parlamentul; Cap. II Presedintele Romaniei; Cap. III Guvernul; Cap. IV. Raporturile Parlamentului cu Guvernul; Cap. V. Administratia publica; Cap. VI. Autoritatea judecatoreasca. Aceasta structura si, respectiv terminologia, ridica problema de a sti daca 'administratia publica', atat in sens functional,cat mai ales, in sens organic, se circumscrie la ceea ce este cuprins in Capitolul V al Titlului III din Constitutie.

In primul rand, stiinta dreptului, dintotdeauna, atunci cand a facut incadrari juridice, cand a stabilit natura juridica a unei manifestari de vointa sau, dupa caz, structuri organizatorice, nu a avut in vedere numai criteriul formal, calificarea data de lege, ci si criteriul material al continutului, criteriul ce rezulta din 'trasaturile aratate'

In al doilea rand, rostul unui legiuitor, inclusiv al legiuitorului constituant, poate mai mult al legiuitorului constituant, nu este sa dea definitii si sa faca delimitari teoretice, el reglementeaza, sarcina incadrarii reglementarii in notiuni, categorii, principii etc. revine stiintei publice. Nu trebuie uitat ca legea si, cu atat mai mult, Constitutia, este rezultatul, evident intr-un sistem democratic pluralist, 'unor dezbateri, care uneori imbraca forma unor veritabile lupte politice, un text sau o formulare fiind, nu in putine situatii, rezultatul unui compromis politic'*'. Constitutia, de altfel, este, in acelasi timp, si un fundamental act politic. Ca atare, unele din formularile Constitutiei trebuie intelese mai mult prin semnificatia lor politica decat juridica, cum este cazul si alin. (2) al art. 80, mentionat mai sus.

In al treilea rand, stiintific vorbind, numai printr-o interpretare lingvistica, deci sincronica, si printr-o interpretare logico-structurala, deci, diacronica, formularea in sine, chiar daca este vorba de titlul unui capitol, nu poate spune totul, trebuie avute in vedere atat logica interna a materiei, in care este plasat capitolul respectiv, pe de o parte, cat si ordonarea informatiilor cu terminologia corespunzatoare in cadrul capitolului, pe de alta parte.

Analiza sensului reglementarii din Titlul UI in ansamblul sau, precum si din cap. V al acestuia, in lumina noilor fundamentari din dreptul politic contemporan, evocate in paginile anterioare, scoate in evidenta delimitarea pe care legiuitorul constituant a dorit sa o faca intre 'executiv' si 'administrativ'. Mai precis, intre ''''zona preponderent politica a executivului' si 'zona tehnico-administrativa' a  acestuia.

Faptul ca intalnim un capitol cu denumirea 'administratia publica' nu inseamna ca autoritatile publice acolo precizate (ministere, alte organe centrale de specialitate, prefect, organe locale de specialitate subordonate ministerelor, consiliului judetean, consiliul local, primar) sunt singurele autoritati ale administratiei publice, implicit ca sfera administratiei publice, ca activitate, coincide cu sfera de activitate a autoritatilor respective. Nu mai putin, insa, prin aceasta metoda tehnica de ordonare si de sistematizare a materiei, legiuitorul constituant a dorit sa arate ca autoritatile publice din cap. V al Titlului III fac numai administratie publica, atat la nivel central, cat si la nivel local, si nu 'jocuri politice'

Nu numai din raportarea modului de sistematizare a materiei Titlului III la tezele actuale ale dreptului public, dar si din formularile exprese ale unor texte din Constitutie rezulta neindoielnic ca sfera administratiei publice este mai mare decat sfera de activitate a autoritatilor publice reglementate in cap. V al Titlului HL

Astfel, din formularea art. 110 - 'Guvernul si celelalte organe ale administratiei publice, in cadrul controlului parlamentar al activitatii lor, sunt obligate sa prezinte informatiile si documentele cerute de Camera Deputatilor, de Senat sau de comisiile parlamentare ()' rezulta clar ca si Guvernul este 'organ al administratiei publice'. De altfel, potrivit art. 101 din Constitutie, Guvernul exercita - (si) -conducerea generala a administratiei publice, ceea ce evoca, o data in plus, calitatea sa de structura a administratiei publice.

Pe de alta parte, Presedintele Romaniei are prevazute atributii pe linia realizarii unor servicii publice administrative de importanta deosebita: apararea tarii, asigurarea ordinii publice, reprezentarea diplomatica pe plan extern (art. 87, 91, 92), incat, logic, nu se poate concepe ca respectivele atributii sa nu fie incluse in sfera administratiei publice. De aici, in mod normal, trebuie admis ca Presedintele Romaniei este si autoritate a administratiei publice, mai precis a administratiei de stat¹.

In fine, mai exista formularea din art. 48 care, cel putin la prima vedere, lasa sa se inteleaga ca actele administrative emana de la orice autoritate publica.