Actele juridice neadministrative ale autoritatilor executive

Actele juridice neadministrative ale autoritatilor executive

1. Temeiul juridic al actelor de natura neadministrativa

Autoritatile publice, inclusiv cele administrative, nu actioneaza in raporturile lor cu subiectele de drept numai prin acte de putere ci si prin manifestari de vointa cu efecte juridice care imbraca forme neautoritare de genul contractelor civile, comerciale, de munca, etc.

Explicatia acestei situatii rezida in faptul ca legea confera unor autoritati competenta de a participa in raporturi juridice de alta natura decat cea administrativa, iar uneori, prevede chiar calitatea si capacitatea juridica necesara respectivelor situatii.

In acest sens, de pilda, in Constitutie (art. 136 alin. 2) se arata ca proprietatea publica apartine statului sau unitatilor administrativ-teritoriale, iar legea administratiei publice locale consacrand personalitatea juridica a acestor unitati arata ca ele in calitate de persoane juridice civile au in proprietate bunuri din domeniul privat, iar ca persoane juridice de drept public sunt proprietare ale bunurilor domeniului public de interes local (art. 4, alin. 1 si 2 din Legea nr. 69/1991, republicata in 1996, abrogata prin Legea nr. 215/2001).

O prima categorie de acte juridice provin de la administratie in legatura cu patrimoniul propriu. Astfel, desi bunurile proprietate publica sunt inalienabile, conform Constitutiei (art.136 alin. 4) ele pot fi date in administrarea regiilor autonome ori institutiilor publice sau pot fi concesionate ori inchiriate de catre consiliile locale, acestea din urma putand contracta lucrari si servicii de utilitate publica (art. 77 si 78 din Legea nr. 69/1991).

Conform acestor prevederi rezulta ca autoritatile executive pot incheia, modifica si desfiinta acte civile de gestiune sau de administrare ("lato sensu") a patrimoniului lor. In functie de natura juridica si scopul lor acestea pot fi acte de concesiune, acte de administrare ("stricto sensu") si acte de dispozitie prin care se realizeaza pastrarea drepturilor si preintampinarea pierderilor, apoi punerea in valoare a acestora in limitele unei utilizari normale si, in sfarsit, o diminuare sau o grevare a acestora.

O a doua categorie de acte juridice provine de la administratie in legatura cu raporturile de munca. Astfel, de pilda, primarul face angajarea si eliberarea din functie a personalului aparatului propriu (art. 74/2 din Legea nr. 215/2001), iar prefectul numeste si elibereaza din functie personalul aparatului al prefecturii.

In unele situatii dubla calitate a organului de stat, subiect de drept administrativ si subiect de drept civil, apare in cadrul aceluiasi raport juridic, ca de exemplu, in cazul actelor referitoare la fondul proprietatii de stat sau a localitatilor, in speta, atribuirea in folosinta gratuita pe durata limitata de catre consiliile locale a unor imobile proprietate a acestor autoritati pentru societati de binefacere de utilitate publica recunoscute ca persoane juridice[1]. De asemenea, in cazul transmiterii de bunuri aflate in proprietate publica in administrarea autoritatilor subordonate ori a concesionarii lor se evidentiaza aceasta dubla calitate, actul de transmitere sau concesionare fiind un act administrativ al conducerii organului, emis in temeiul calitatii de subiect inzestrat cu putere publica, cat si in calitate de persoana juridica, ce transmite sau concesioneaza un bun aflat in patrimoniul sau. In sfarsit o situatie similara apare in cazul numirii si eliberarii din functie a unei persoane de catre o autoritate executiva, urmata de incheierea si desfacerea contractului de munca.

Desi s-ar parea ca distinctia dintre cele doua categorii de acte juridice se poate face considerand ca sunt acte civile cele emise de organ in calitatea sa de persoana juridica, iar acte administrative cele emise in calitate de subiect de drept administrativ, totusi o asemenea distinctie, bazata pe acest criteriu, este mai greu de facut atunci cand acelasi organ actioneaza in dubla sa calitate[3], ca in exemplele precedente . De aceea pentru a stabili exact in ce calitate organul adopta un act juridic, trebuie luat in considerare elementul volitional care contribuie la formarea caracterului uni sau bilateral al respectivului act juridic. Ori de cate ori vointa se manifesta in actul juridic in mod unilateral acesta trebuie considerat ca fiind emis de catre organul de stat in calitatea sa de subiect de drept administrativ . Cand insa actul este emis prin acordul de vointa al partilor el apartine dreptului civil, muncii, etc.

Totusi, nici acest criteriu nu este intotdeauna satisfacator. In primul rand, exista acte de drept administrativ emise prin acordul de vointa a mai multor organe, ca acte comune, de exemplu, ori ele isi pastreaza natura administrativa prin aceea ca, printre altele, nu devin opozabile acelor organe ci tertilor care cad sub incidenta lor si care nu au participat la respectiva emitere. In al doilea rand, exista si acte civile unilaterale, este drept reduse ca numar in activitatea executiva, cum ar fi darea unei procuri, promisiunea de recompensa, renuntarea sau recunoasterea de drepturi etc., care
s-ar putea confunda cu actele administrative, avand si ele tot un caracter unilateral.

Pentru a se cunoaste cand un act juridic este emis de un organ de stat in calitatea sa de subiect inzestrat cu putere si cand emiterea se face in calitate de persoana juridica a acestuia, vom utiliza criteriul material si anume emiterea actului in mod unilateral in cadrul activitatii executive, cand organul se manifesta ca subiect de drept special investit cu atributii de realizare a puterii de stat.

O prima constatare care se impune este aceea ca sunt acte civile si nu administrative acele acte ale organului pe care le poate savarsi in mod obisnuit o persoana fizica sau juridica, care nu au calitatea de subiect de drept administrativ.

O a doua constatare este aceea ca actele civile produc intotdeauna raporturi juridice civile iar prin aceste raporturi se identifica si natura juridica a actului care le genereaza.

O a treia constatare este aceea ca desi unele acte de drept administrativ pot produce si raporturi civile sau de munca (de exemplu, in urma ordinului de repartizare a suprafetei locative ori a celui de numire in functie cand se incheie contractul de inchiriere sau cel de munca) ele produc intotdeauna si raporturi administrative.

In ipoteza organelor administrative lipsite de personalitate juridica, dar care pot incheia acte juridice civile sau de munca (de exemplu, aparatul propriu al prefecturilor sau al consiliilor locale)[6] in baza imputernicirilor exprese ale legii sau ale autoritatii pe langa care functioneaza, actele juridice vor fi de drept civil sau de dreptul muncii ori de cate ori apar ca rezultat al manifestarii acordului de vointa al partilor interesate.

2. Actele de drept administrativ emise in legatura cu un raport de drept civil sau de dreptul muncii[7]

Organele administratiei de stat pot emite acte juridice unilaterale care sunt obligatorii si executorii in cadrul unui raport de drept civil sau a unui raport de munca.

Dupa o prima opinie[8] aceste acte atunci cand sunt emise in cadrul raporturilor de munca ce se stabilesc intre organul de stat si persoana incadrata in munca nu sunt acte administrative, intrucat interventia organului intr-un asemenea raport de munca prin acte unilaterale (de exemplu, prin emiterea deciziei de imputare sau a celei de sanctionare) se intemeiaza pe contractul de munca ce confera dreptul de a emite asemenea acte, cat si pe capacitatea de dreptul muncii a organului.

Dupa o alta opinie[9], unele manifestari de vointa cu caracter unilateral si obligatoriu emise anterior formarii raportului de munca (de exemplu, numirea intr-o functie) nu au relevanta juridica.

Intr-o ultima opinie sunt acte administrative toate manifestarile de vointa producatoare de efecte juridice, indiferent de natura raportului in care intervin, dar prin care organul nu se manifesta ca subiect de drept al muncii cu capacitatea de a incadra personal, ci ca subiect investit cu autoritatea de stat[10].

In dreptul civil exista manifestari de vointa unilaterale provenind numai de la o singura parte a raportului juridic si prin care se revoca un contract civil in cazurile autorizate de lege[11]. De asemenea, potrivit Codului muncii, in unele cazuri contractul de munca poate sa fie desfiintat in mod unilateral de cel care angajeaza si intotdeauna din initiativa persoanei incadrate in munca .

Desfiintarea si modificarea contractului civil sau a celui de munca prin vointa unei singure parti nu poate echivala cu un act administrativ, intrucat organul nu procedeaza la aceste masuri in temeiul puterii de stat, ci foloseste facultatea recunoscuta de lege, in privinta modificarii sau incetarii legaturii contractuale pe care a incheiat-o. De altfel si persoana fizica, parte in contractul de munca, are, de regula, dreptul de renuntare unilaterala si nelimitata la contract fara a avea calitatea de subiect de drept administrativ.

Exista insa numeroase cazuri in care organele administratiei de stat intervin in raporturile civile sau de munca prin acte administrative. Astfel, se emit ordine de repartizare a suprafetelor locative[14], din fondul social, pe baza carora se incheie ulterior contracte de inchiriere. In cazul raporturilor de munca intervin acte administrative ca, de exemplu, dispozitiile de numire a unor absolventi din invatamantul superior, ca o conditie prealabila incheierii contractului de munca, sau acte de numire in anumite functii si pe baza carora se incheie contracte de munca .

In toate aceste cazuri suntem in prezenta unor acte de drept administrativ deoarece declaratiile unilaterale de vointa care le contin, desi intervenite in legatura cu un raport civil sau de munca, se detaseaza de aceste raporturi, organul manifestandu-se ca subiect special investit cu atributii administrative. Contractul civil sau de munca se formeaza, se modifica sau inceteaza prin acordul de vointa al subiectelor participante. In situatia in care, prin lege, se prevede insa ca un alt organ administrativ decat cel participant la respectivele contracte, poate sa le modifice sau sa le desfiinteze in mod unilateral, trebuie sa se admita ca aceea vointa apare ca un act juridic distinct sau detasabil de contractul respectiv.

Exemple de acte administrative detasabile de raporturile civile sunt tocmai dispozitiile de repartizare a suprafetelor locative, iar in cazul raporturilor de munca erau deciziile de imputare sau de sanctionare emise de organul ierarhic superior pe seama persoanelor cu functii de conducere din autoritatea subordonata[16], organ ierarhic care nu este parte in respectivul raport de munca. De asemenea, sunt acte administrative, dar cu caracter jurisdictional, actele prin care organele administrative ierarhic superioare solutiona litigii in legatura cu raporturile juridice de munca , fara ca natura raportului litigios solutionat sa confere regimul juridic de dreptul muncii respectivelor acte de solutionare, care au un caracter unilateral, de putere, stabilit prin lege.

Aprecierea distinctiei dintre actele de putere si celelalte acte juridice are in vedere mai multe elemente. In primul rand, ori de cate ori legea atribuie unui organ dreptul de a emite acte juridice in legatura cu un raport civil sau de munca, ori in afara acestor raporturi trebuie sa ajungem la concluzia ca actul este detasabil de raportul juridic in cauza. Astfel este, de exemplu, cazul ordinelor de imputare[18] emise pe seama personalului din cadrul unitatilor Ministerului Apararii Nationale si ale Ministerului Administratiei si Internelor, pentru pagubele cauzate in patrimoniul acestor unitati. Cum in categoria persoanelor care pot raspunde in acest mod intra si militarii in termen, care nu se afla in raporturi de munca rezulta ca ordinul de imputare este un act unilateral de natura administrativa.

In al doilea rand, ori de cate ori manifestarea de vointa da nastere unui act juridic calificat, prin lege ca fiind definitiv, irevocabil sau executoriu, actul fiind emis in legatura cu un raport civil sau de munca, el apartine dreptului administrativ deoarece, actele civile sau de dreptul muncii nu au, de regula, acest caracter.

In al treilea rand, numeroase acte prealabile unor contracte de munca (ca de exemplu, dispozitia de numire in functie a unor absolventi) sau contractelor civile (ca de exemplu autorizarea administrativa a incheierii unui contract de vanzare-cumparare imobiliara) sunt acte administrative. Alteori, actele de drept administrativ pot fi concomitente raportului de munca (ca de exemplu decizia de sanctionare) sau celui civil (ca de exemplu, actul unilateral de modificare a conditiilor de concesionare) ori ulterioare raportului civil (de exemplu, autorizatia de partaj care e ulterioara deschiderii succesiunii) ori raportului de munca (de exemplu, revocarea din functie).

3. Importanta distinctiei dintre actele de drept administrativ si cele civile sau de dreptul muncii ale administratiei publice[19]

Intre actele de drept administrativ, pe de o parte si cele civile sau de dreptul muncii, pe de alta parte, exista o serie de diferentieri sub aspectul calitatii si a capacitatii juridice a organului de la care provin, a calitatii functionarului care le emite, a formei actelor, a posibilitatii de desfiintare si a organului competent sa le verifice legalitatea. Majoritatea acestor elemente sunt analizate in partea consacrata distinctiei dintre actele de drept administrativ si cele civile[20], motiv pentru care insistam doar asupra controlului diferentiat exercitat asupra legalitatii actelor .

Intre actele de drept administrativ, in general, si actele civile sau de dreptul muncii ca regula de baza distinctia in ceea ce priveste organul competent a le verifica legalitatea consta in aceea ca legalitatea actelor civile[22] si de dreptul muncii este verificata, de regula, de instantele judecatoresti, de jurisdictiile speciale, de catre organele administrative ierarhic superioare, in timp ce legalitatea actelor administrative este verificata, ca regula, de organele executive si, in subsidiar, de jurisdictiile speciale ori de instantele de judecata, in conditiile Legii nr. 554/2004 sau in cazurile prevazute prin legi speciale.

In sistemul nostru legislativ actele administrative emise in legatura cu raporturile civile si de munca formeaza doua grupe.

In prima grupa intra acele acte de drept administrativ pentru controlul legalitatii carora legea prevede o procedura jurisdictionala speciala. Aceasta este, de exemplu, situatia deciziilor de imputare ori sanctionare emise pe seama personalului civil incadrat in munca la unitatile militare si care pot fi contestate in fata instantelor de judecata. Intrucat prin Legea nr. 554/2004 s-a dispus ca dispozitiile ei generale nu sunt aplicabile actelor administrative pentru controlul legalitatii carora se prevede o alta procedura jurisdictionala, consecinta va fi aceea ca verificarea legalitatii acestor acte apartine numai autoritatilor si in conditiile prevazute de legile speciale, daca partea reclamanta a utilizat mai intai jurisdictia, apeland ulterior la justitie.

A doua categorie de acte de drept administrativ emise in legatura cu unele raporturi de drept civil sau de dreptul muncii o constituie cele pentru care nu exista o lege speciala care sa prevada o alta procedura de control a legalitatii lor decat cea instituita de Legea nr. 554/200 In aceasta categorie de acte intra acele acte administrative pentru care legea nu a prevazut o cale speciala de atac in fata unui organ determinat de jurisdictie, cum ar fi, de exemplu, actele de repartizare sau numire intr-o functie (nepublica), aprobarile de rezultate ale unor concursuri pentru ocuparea de posturi, cu conditia ca pentru ambele cazuri un act normativ sa impuna organului emitent al actelor administrative respectarea unor criterii legale de preferinta sau de selectie intre solicitanti sau candidati si cei declarati reusiti la concurs si prin incalcarea criteriilor legale sa fie vatamate drepturi subiective[24] sau interese legitime.