Calitatea de reclamant (subiecte de sezina) - Legitimarea procesuala activa in contenciosul administrativ

Calitatea de reclamant (subiecte de sezina) - Legitimarea procesuala activa in contenciosul administrativ

Precizari cu caracter general

Titularul actiunii in contenciosul administrativ poate fi orice persoana care se considera vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim, de catre o autoritate publica, printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea , in termenul legal a unei cereri(art.2 alin.1)

Ca element de noutate, legea include in aceasta categorie, in mod explicit, si terta persoana, vatamata printr-un act administrativ adresat altui subiect de drept.

Textul legii nu precizeaza despre ce fel de persoana este vorba, folosind formularea cu caracter general "orice persoana", de unde se poate concluziuna ca sunt avute in vedere, in egala masura, atat persoanele fizice cat si persoanele juridice.

In definitia legala data notiunii de "persoana vatamata" in art.2 alin.1 se pot identifica trei parti distincte:

1. persoana vatamata poate fi o persoana fizica sau juridica titulara a unui drept (subiectiv), definit ca fiind "orice drept fundamental prevazut de Constitutie sau de lege, caruia i se aduce atingere printr-un act administrativ".

Persoanele fizice sau juridice pot fi vatamate in drepturile lor si prin efectul tacerii administrative sau a refuzului nejustificat de rezolvare a cererii, aceste fapte administrative fiind asimilate actelor administrative (art.2 alin.2).

Persoanele fizice sau juridice trebuie sa aiba capacitate juridica si procesuala. Persoanele fizice pot actiona in contencios administrativ chiar daca nu au cetatenia romana, deoarece legea nu face nici o precizare in acest sens.

b) In al doilea rand, sunt asociate persoanelor vatamate si grupurile de persoane fizice. Intentia legiuitorului a fost aceea de a crea un fel de actiune colectiva, intemeiata pe comunitatea de drepturi si interese vatamate, exercitata in comun de mai multe persoane fizice.

c) Legea prevede expres posibilitatea tertului fata de actul administrativ individual de a contesta actul administrativ, chiar daca nu i se adreseaza direct. Consideram textul superfluu, aceasta posibilitate reiesind clar atat din art.1 alin.1: "orice persoana care se considera vatamata [ . ] se poate adresa [ . ]", cat si din ansamblul reglementarii contenciosului administrativ, fiind recunoscuta de asemenea si de practica judiciara inca din perioada de aplicare a Legii nr.29/1990. Utila este doar precizarea referitoare la curgerea termenelor de contestare pentru terti - de la luarea la cunostinta a actului administrativ, dar nu mai mult de 6 luni de la emiterea actului (art.7 alin.3).

In ce priveste anumite persoane juridice, de drept public, legea le consacra reglementari speciale, detaliind conditiile si obiectul actiunilor de contencios administrativ ce pot fi introduse de:

Avocatul Poporului, in baza unei sesizari a unei persoane fizice, poate sesiza instanta competenta de contencios administrativ de la domiciliul petentului, care dobandeste, de drept, calitatea de reclamant;

Ministerul Public, atunci cand apreciaza ca prin acte administrative unilaterale individuale s-au incalcat drepturile, libertatile si interesele legitime ale persoanelor, sesizeaza instanta de contencios administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice vatamate. Petitionarul dobandeste, de drept, calitatea de reclamant. De asemenea, cand Ministerul Public apreciaza ca prin emiterea unui act administrativ normativ se vatama un interes public, va sesiza instanta de contencios administrativ competenta de la sediul autoritatii publice emitente;

Autoritatea publica emitenta a unui act administrativ nelegal poate sa solicite instantei constatarea nulitatii acestuia, in situatia in care actul nu mai poate fi revocat, intrucat a intrat in circuitul civil si a produs efecte juridice;

Prefectul si Agentia Nationala a Functionarilor Publici pot introduce actiunile reglementate la art. 3 - "tutela administrativa";

Orice persoana de drept public, pentru apararea unui drept propriu incalcat (contencios subiectiv) sau, dupa caz, cand s-a vatamat un interes legitim public (contencios obiectiv).

1. Persoana fizica vatamata

Calitatea procesuala activa a persoanei vatamate este consecinta incalcarii drepturilor subiective sau a intereselor legitime private prin acte administrative (acte unilaterale, individuale sau normative, tacere, refuz nejustificat si contract administrativ). Vatamarea interesului legitim ca temei al actiunii in contencios administrativ s-a impus ca urmare a dispozitiilor art.21 din Constitutia Romaniei, care consacra dreptul oricarei persoane de a se adresa justitiei pentru apararea drepturilor, libertatilor si intereselor sale legitime.

Pentru ca actiunea partii vatamate sa fie admisibila la instanta de contencios administrativ, trebuie sa fie indeplinite anumite conditii, astfel:

a)Persoana vatamata trebuie sa aiba capacitate administrativa, care are un continut diferit de capacitatea juridica generala.

In principiu, persoana fizica vatamata trebuie sa indeplineasca acele conditii necesare prevazuta de Codul de procedura civila pentru introducerea actiunii, respectiv sa aiba capacitate de exercitiu si de folosinta. Lipsa capacitatii procesuale de folosinta atrage nulitatea absoluta a actului procedural, iar lipsa capacitatii de exercitiu atrage doar nulitatea relativa a actului de procedura. Considerentele prezentate se bazeaza pe dispozitiile art. 28 alin.1) din Legea nr 554/2004 care prevad ca dispozitiile legii respective se completeaza cu dispozitiile Codului de procedura civila.

b) Existenta interesului.

O persoana fizica se poate adresa instantei de contencios administrativ daca o autoritate sau o institutie publica aduce atingere unui drept subiectiv sau unui interes legitim. Trebuie insa, ca dreptul subiectiv sau interesul legitim sa fie vatamat in cadrul unui raport de drept public, respectiv de drept administrativ. De asemenea, notiunea de interes legitim ce poate fi ocrotit pe calea contenciosului administrativ difera, in continut, de notiunea de interes in sensul de conditie de admisibilitate a actiunii in dreptul procesual civil, deoarece, intr-un litigiu administrativ, existenta unei vatamari aduse unui drept sau interes legitim se dovedeste pe baza probelor administrate, fiind o problema de fond.[2]

Problema interesului legitim, ca temei al actiunii in contencios, reprezinta o transpunere in drept a prevederii, cu caracter principial, din art. 21 din Constitutia Romaniei, prevedere care a fost introdusa cu ocazia revizuirii legii fundamentale din 2003.

Chiar daca persoana fizica este afectata in interesul legitim sau intr-un drept subiectiv printr-un act normativ cu caracter general, care afecteaza un interes legitim mai larg sau un interes public, persoana care se considera vatamata poate cere anularea actului, solutionand astfel o problema de interes public, dar temeiul actiunii sale este determinat de faptul ca este vatamat un drept subiectiv, respectiv un interes propriu si nicidecum pe considerentul ca se incalca dreptul altor persoane sau entitati. Desi temeiul actiunii este vatamarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim propriu, persoana vatamata poate invoca, insa numai un subsidiar, faptul ca prin actul abuziv se incalca si un interes legitim public.

Conform legii, sunt "asimilate" persoanei vatamate si organismele sociale care invoca vatamarea unui interes public prin actul administrativ atacat.

In primul rand, din analiza textului rezulta ca suntem in prezenta unei actiuni de contencios administrativ obiectiv, ce vizeaza anularea actului administrativ, in temeiul interesului public. Actiunea este asimilata, in ceea ce priveste celelalte aspecte, in totalitate actiunii persoanei fizice sau juridice vatamate in drepturi. Prin urmare, termenele de intentare sunt aceleasi, precum si procedura prealabila administrativa este identica.

Consideram, insa, ca anumite elemente ale actiunii persoanelor fizice sau juridice vatamate nu au aplicabilitate aici: este vorba in primul rand de posibilitatea de a cere despagubiri (despagubirile pot fi cerute numai in cazul contenciosului administrativ subiectiv, atunci cand sunt vatamate drepturi si libertati private, personale). Vor putea fi solicitate doar cheltuieli de judecata. De asemenea, ilegalitatea actului administrativ atacat trebuie sa fie una obiectiva, afectand legalitatea obiectiva, si nu una subiectiva, intemeiata pe vatamarea unui drept subiectiv al organismului social.

Cat priveste notiunea de organisme sociale, ea este definita in art.2 alin.1 lit.r) din lege: structuri neguvernamentale, sindicate, asociatii, fundatii si altele asemenea, care au ca obiect de activitate protectia drepturilor diferitelor categorii de cetateni sau, dupa caz, buna functionare a serviciilor publice administrative.

2. Tertul vatamat;

Legea prevede expres in art. 1 alin.2) din legea nr 554/2004 ca "se poate adresa instantei de contencios administrativ si persoana vatamata intr-un drept al sau sau intr-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, consacrand astfel posibilitatea tertului fata de actul administrativ individual de a contesta actul administrativ, chiar daca nu i se adreseaza direct. Consideram textul superfluu, aceasta posibilitate reiesind clar atat din art.1 alin.1: "orice persoana care se considera vatamata [ . ] se poate adresa [ . ]", cat si din ansamblul reglementarii contenciosului administrativ, fiind recunoscuta de asemenea si de practica judiciara inca din perioada de aplicare a Legii nr.29/1990. Utila este doar precizarea referitoare la curgerea termenelor de contestare pentru terti - de la luarea la cunostinta a actului administrativ, dar nu mai mult de 6 luni de la emiterea actului (art.7 alin.3).

Prin actiunea in justitie la care terta persoana este indrituita, aceasta isi poate proteja drepturi existente si poate preveni vatamarea unor interese legitime, fara a avea insa posibilitatea sa dobandeasca drepturi noi.

Prin natura sa, o astfel de actiune poate viza numai modificarea sau anularea unui act administrativ individual si ea poate fi indreptata atat impotriva autoritatii parate cat si impotriva beneficiarului actului atacat, care poate dobandi calitatea de intervenient, alaturi de autoritatea emitenta parata.

Problema care se pune este legata de obligativitatea indeplinirii procedurii prealabile prevazute de art.7 alin.3) in cazul tertului vatamat, precum si de termenele in care aceasta procedura trebuie indeplinita. Intrucat Legea nr. 554/2004 prevede explicit in art. 7 alin 3) ca persoana vatamata printr-un act administrativ cu caracter individual adresat altui subiect de drept " este indreptatita sa introduca plangere prealabila", rezulta ca , desi formularea este, aparent supletiva, indreptatirea trebuie interpretata ca avind caracter imperativ. Asadar, tertul vatamat trebuie, inainte de a se adresa instantei de contencios administrativ sa parcurga procedura contenciosului gratios sau, dupa caz, a contenciosului ierarhic in termenul prevazut de lege.

Nerespectarea acestei dispozitii atrage inadmisibilitatea cererii.

Desi legea nu prevede expres, persoana vatamata indrituita la actiune in contencios in temeiul art.1 alin.2) poate fi atat persoana fizica precum si o persoana juridica sau grup de persoane fizice sau juridice fara personalitate juridica. Asadar, tert vatamat poate fi atat o persoana fizica, o persoana juridica sau un grup de persoane, neexistand diferente de tratament juridic sub aspect procesual fata de persoana vatamata prin act administrativ cu adresabilitate directa. Si in acest caz, ca si in cazul persoanei vatamate prin act adresat nemijlocit, trebuie sa existe relatia de cauzalitate dintre actul atacat si prejudiciu cauzat (vatamarea dreptului sau a interesului legitim)

In practica se intalnesc situatii in care actul administrativ considerat nelegal vatama atat persoana careia ii este adresat nemijlocit cat si unui tert. In astfel de situatii problemele de procedura se pun in mod diferentiat, in functie de momentul in care tertul ia la cunostinta de existenta actului. Daca ia la conostinta concomitent cu persoana vizata nemijlocit, se poate alatura actiunii, inclusiv procedurii prealabile introdusa de acesta sau poate formula o plangere prealabila in nume propriu, desigur, in termenul legal, urmand ca, la instanta de fond, sa faca o cerere de interventie in nume propriu.

Exista insa situatii in care actiunea tertului poate fi indreptata atat impotriva autoritatii emitente cat si impotriva beneficiarului actului. In astfel de situatii, ambii subiecti au calitate procesuala pasiva, (parati), acestia avand posibilitatea sa isi formuleze apararile in mod separat sau, dimpotriva, prin actiuni comune, fiind aplicabile dispozitiile art. 47 C.pr. civ. - "mai multe persoane pot fi impreuna reclamante sau parate daca obiectul pricinii este un drept sau o obligatiune comuna ori daca drepturile sau obligatiile lor au aceeasi cauza. Cum insa, prin asemenea actuni ale tertului se formuleaza pretentii diferite fata de cele doua parti, de exemplu, prin actiunea principala se solicita anularea actului emis de autoritatea emitenta iar beneficiarului sa i se pretind efectuarea unui act material, apararile proprii sunt in masura sa asigure o mai buna infaptuire a justitiei.

Plangerea prealabila, care este obligatorie si in cazul tertului vatamat, trebuie indeplinita in termenul prevazut la art.7 alin. 3) repectiv in termen de 30 de zile de la data luarii la cunostinta de existenta actului respectiv. Cum insa acest act nu se comunica tertului vatamat, problema se pune in mod diferentiat, daca actul administrativ face parte din categoria celor care se comunica , sau a celor care se publica. In cazul actelor care nu se publica, tertul vatamat poate lua la cunostinta de existenta actului pri constatarea efectuarii unor acte materiale efectuate de autoritate sau de persoana careia i s-a adresat, teermenul curgand din acel moment. Pentru actele administrative care se publica, termenul de prescriptie, respectiv de decadere curge din momentul publicarii.

Dupa parcurgerea procedurii prealabile, tertul vatamat se poate adresa instantei cu cerere de anulare sau modificare a actului administrativ in termenul prevazut de art.11 alin.2) din Legea nr 554/2004.

3. Persoana juridica, subiect activ al actiunii in contencios administrativ.

Conditiile necesare si suficiente pentru admisibilitatea cererii in contencios introduse de o persoana juridica sunt aceleasi ca si in cazul in care cererea este introdusa de o persoana fizica.

In ceea ce priveste vocatia procesuala a persoanei juridice, opinia dominanta in doctrina este aceea ca poate avea calitatea de subiect de sezina o entitate care nu are, in mod obligatoriu, capacitatea juridica civila in sensul dreptului civil, dar are capacitate juridica administrativa sau de alta natura. Prin urmare, poate formula o actiune in contencios o entitate care, inca, nu a dobandit pesonalitate juridica ( poate, de exemplu, sa se adresezeze instantei de contencios chiar referitor la neindeplinirea, de catre o autoritate publica a unui act necesar reclamantului tocmai in vederea dobandirii personalitatii/capacitatii juridice de drept civil).

Si in acest caz subiect de drept procesual poate fi, atat o persoana juridica vatamata printr-un act administrativ care ii este adresat in mod direct, cat si o persoana juridica vatamata printr-un act administrativ adresat unui tert (fie acesta o persoana fizica sau o persoana juridica).

De asemenea, pentru ca actiunea sa fie admisibila, trebuie indeplinita conditia parcurgerii procedurii prealabile, asa cum aceasta este reglementata de art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Intrucat din dispozitiile art. 2 alin. 1) lit.a) al Legii nr.554/2004 persoana vatamata este definita ca fiind "orice persoana titulara a unui drept ori a unui interes legitim, vatamata de o autoritate publica (.), nefacand nici o distinctie daca aceasta persoana este persoana fizica sau persoana juridica, rezulta ca toate prevederile cu caracter procesual se aplica in mod identic.

In textul legii, regasim, ca exceptie, reglementari speciale pentru anumite persoane juridice subiecte de sezina, aceste reglementari fiind consecinta modului de actiune a unor subiecte de drept care, prin natura lor, au menirea de a asigura un anumit tip de control si de tutela a administratiei. Astfel, unele subiecte de sezina precum Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agentia Nationala a Functionarilor Publici, prefectul, etc. Si reglementarea unui nou mecanism de promovare a actiunilor de contencios administrativ, asa cum s-a aratat mai sus, sunt in masura sa asigure, atat un contencios subiectiv, atunci cand sunt vatamate drepturile persoanelor fizice si/sau juridice de drept public ori privat, respectiv a unui contencios obiectiv, ce rezulta din formularea impersonala "s-a vatamat un interes legitim" din finalul textului, ce poate fi interpretata in sensul ca se refera si la interesul legitim public .

5. Avocatul Poporului.

5.1. Temeiul juridic.

Art. 3 alin.1) din Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ prevede ca subiect de sezina poate fi si Avocatul Poporului. Acesta, potrivit legii sale organice, " atunci cand, in urma controlului efectuat, apreciaza ca ilegalitatea actului sau refuzul autoritatii administrative de a-si realiza atributiile legale nu poate fi inlaturat decat prin justitie, poate sesiza instanta competenta de la domiciliul petentului".

Asadar, Avocatul Poporului actioneaza ca subiect de sezina dupa ce anterior a fost sesizat de un petent si in baza sesizarii a efectuat propriul control, context in care apare suspiciunea (indiciul) referitor la incalcarea , de catre autoritatea administrativa, a dreptului persoanei fizice petente. Conform legii, "petitionarul dobandeste calitatea de reclamant, urmand a fi citat de instanta in aceasta calitate. Daca petitionarul nu-si insuseste actiunea formulata de Avocatul Poporului la primul termen de judecata, instanta de contencios administrativ anuleaza cererea". De asemenea, temeiul juridic al dreptului la actiune se regaseste in insasi prevederea de la art. 58 din Constitutie si in Legea nr. 35/1997 a Avocatului Poporului.

Conform art. 1 alin.1) din Legea nr 35/1997, institutia Avocatului Poporului are drept scop apararea drepturilor si libertatilor cetatenilor in raporturile acestora cu autoritatile publice .

Din textele legale enuntate, rezulta ca Avocatul Poporului are o dubla calitate procesuala : poate fi titular al actiunii in contencios subiectiv si, repectiv, titular al actiunii in contencios obiectiv.

Avocatul Poporului ca titular al actiunii in contencios subiectiv;

Conform art.13. lit. b) din legea nr. 35/1997, institutia Avocatului Poporului" primeste si repartizeaza cererile facute de persoanele lezate prin incalcarea drepturilor si libertatilor cetatenesti de catre autoritatile administratiei publice si decide asupra acestor cereri. In baza art. 13 lit. c) din aceeasi lege nr. 35/1997, " urmareste rezolvarea legala a cererilor primite si cere autoritatilor sau functionarilor administratiei publice in cauza incetarea incalcarii drepturilor si libertatilor cetatenesti, repunerea in drepturi a petitionarului si repararea pagubelor".

"In cazul in care, in urma cercetarilor facute, Avocatul Poporului constata ca plangerea persoanei lezate este intemeiata, el va cere in scris autoritatii administratiei publice care a incalcat drepturile acesteia, sa reformeze sau sa revoce actul administrativ si sa repare pagubele produse, precum si sa repuna persoana lezata in situatia anterioara."(art. 23 alin. 1)

Rezulta ca, in baza legii, institutia Avocatului Poporului se adreseaza autoritatii administrative ca intr-o veritabila procedura prealabila, solicitand, in interesul celui vatamat, solutionarea legala a cererii.

Atunci cand, in urma sesizarii care ii este adresata, constata ca, intradevar, drepturile petitionarului au fost incalcate printr-un act administrativ ilegal sau prin refuzul nejustificat de a efectua un anumit act, iar demersurile efectuate in temeiul art. 23 alin.1) din Legea nr. 35/1997 raman fara rezultat, institutia Avocatul Poporului poate sesiza instanta de contencios administrativ de la domiciliul petitionarului. Conform legii, petitionarul dobandeste calitate procesuala activa, respectiv devine reclamant, institutia Avocatul Poporului neavand nici o calitate procesuala.

Din textele legale citate, rezulta ca Avocatul Poporului poate sa sesizeze instanta de contencios numai daca sunt intrunite urmatoarele 2 conditii:

- a fost sesizata in prealabil de o persoana fizica lezata in drepturile si libertatile sale printr-un act al autoritatii administrative.

- a epuizat, fara rezultat favorabil, mijloacele specifice activitatii sale, respectiv a indeplinit activitatile prevazute la art.23 si urmatoarele din Legea nr. 35/1997 .

Daca petitionarul nu isi insuseste actiunea formulata de la primul termen de judecata, instanta competenta anuleaza cererea.

Daca petitionarul isi insuseste cererea , decurg urmatoarele consecinte:

- dobandeste calitatea procesuala activa, devenind reclamant;

- ii incumba obligatia de a achita taxa de timbru si a timbrului judiciar, in conditiile prevazute de Legea nr. 146/1997 si, respectiv, Ordonanta nr.32/1995.

- persoana vatamata, devenita reclamant, este scutita de plangerea prealabila prevazuta la art. 7 din Legea nr 554/2004. Ratiunea unei asemenea abordari se regaseste in faptul ca demersurile ca autoritatea administrativa sa modifice, sa anuleze actul considerat nelegal sau vatamator si sa repare daunele au fost intreprinse, in interesul celui vatamat, de Avocatul Poporului.

- rolul activ al Avocatul Poporului inceteaza.

Avocatul Poporului ca titular al actiunii in contencios obiectiv;

Spre deosebire de actiunile in contencios subiectiv, actiunile in contencios obiectiv introduse de Avocatul Poporului sunt actiuni in nume propriu si vizeaza apararea interesului public in principal si ordinea de drept care trebuie sa existe in administratia publica.

Daca, in cazul contenciosului subiectiv, Avocatul Poporului are initiativa procesuala in cazul in care este sesizat de o persoana fizica vatamata, in cazul contenciosului obiectiv acesta actioneaza atunci cand este sesizat fie de o persoana fizica vatamata, fie atunci cand se sesizeaza din oficiu sau ca urmare a controlului exercitat, in conditiile legii, asupra activitatii autoritatii administrative.

Obiectul contenciosului obiectiv il constituie intotdeauna un act administrativ cu caracter normativ care afecteaza drepturi si libertati ale cetatenilor.

Daca, in cazul contenciosului subiectiv, actiunea introdusa de Avocatul Poporului poate fi retrasa de persoana vatamata devenita reclamant, actiunea in contencios obiectiv, odata introdusa, nu mai poate fi retrasa, intrucat ea vizeaza, in primul rand, un interes public. In acest caz, Avocatul Poporului isi pastreaza calitatea de titular al actiunii de ordine publica si va fi citat in proces in calitate de reclamant.

Actiunea este scutita de taxa de timbru.

Asa cum am precizat anterior, in temeiul art.7 alin 5) din Legea nr. 554/2004, in cazul actiunii in contencios introdusa de Avocatul Poporului nu este necesara parcurgerea procedurii prealabile.

Daca in cazul contenciosului subiectiv instanta competenta sa judece actiunea este cea de la domiciliul persoanei fizice vatamate, in cazul contenciosului obiectiv, instanta competenta este cea de la domiciliul/sediul autoritatii emitente a actului atacat.

6. Ministerul public;

6.1 Temeiul juridic al dreptului la actiune al Ministerului public

Legitimitatea calitatii de subiect de sezina a Ministerului public se regaseste in legea fundamentala. Astfel, articolul 131 alin. 1) din Constitutia Romaniei prevede:" In activitatea judiciara, Ministerul Public reprezinta interesele generale ale societatii si apara ordinea de drept, precum si drepturile si libertatile fundamentale ale cetatenilor".

In baza acestor prevederi constitutionale, Legea nr.554/2004 consacra, in mai multe articole, un rol important al Ministerului Public, in ceea ce priveste calitatea sa de autoritate cu rol de sezina al instantei de contencios administrativ, astfel:

In articolul 1 alin.4) se precizeaza: " Ministerul Public, atunci cand, in urma exercitarii atributiilor prevazute de legea sa organica, apreciaza ca incalcarile drepturilor, libertatilor si intereselor legitime ale persoanelor se datoreaza existentei unor acte administrative unilaterale individuale ale autoritatilor publice emise cu exces de putere, cu acordul prealabil al acestora sesizeaza instanta de contencios administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice vatamate. Petitionarul dobandeste de drept calitatea de reclamant, urmand a fi citat in aceasta calitate."

In acelasi articol, la alin. 5), se prevede ca atunci "cand Ministerul Public apreciaza ca, prin emiterea unui act administrativ, se vatama un interes legitim public, sesizeaza instanta de contencios administrativ competenta de la sediul autoritatii publice emitente".

"La solutionarea cererilor in contencios administrativ, reprezentantul Ministerului Public poate participa, in orice faza a procesului, ori de cate ori apreciaza ca este necesar pentru apararea ordinii de drept, a drepturilor si libertatilor cetatenilor"( art.1 alin. 9).

De asemenea, Legea nr. 554/2004 reglementeaza dreptul Ministerului Public de a solicita instantei, din oficiu sau la sesizare, suspendarea executarii actului administrativ normativ " cand in cauza este un interes public major, de natura a perturba grav functionarea unui serviciu public administrativ" (art.14 alin.3)

Din analiza textelor enumerate, rezulta ca Ministerul Public poate avea calitate procesuala activa atat in cadrul unui contencios subiectiv, in cadrul unui contencios obiectiv si, de asemenea, ca o particularitate si, totodata si ca o varianta a actiunii in contencios obiectiv, dreptul la o actiune in suspendare a actului administrativ normativ.

Ministerul Public este reprezentat in actiunile in contencios administrativ de catre procurorii constituiti in parchete.

Referitor la nivelul de autoritate al parchetului, in absenta unei dispozitii exprese a legii, consideram ca parchetul abilitat sa introduca actiunea este cel care, in desfasurarea activitatilor specifice - si acestea nu pot fi decat legate de o sesizare penala sau in cadrul activitatii de urmarire penala - se sesizeaza si de nelegalitatea unui act administrativ. Asadar, chiar daca instanta de contencios administrativ competenta sa solutioneze un litigiu referitor la un act administrativ este tribunalul sau curtea de apel, actiunea poate fi introdusa si de un parchet de pe langa o autoritate judecatoreasca de alt nivel.

6.2. Actiunea in contencios administrativ subiectiv;

Temeiul juridic al unei asemenea actiuni il constituie, pe de o parte, prevederile art. 131 alin. 1) din Constitutia Romaniei cat si, pe de alta parte, dispozitiile art.1 alin. 5) din Legea nr.554/2004, citate mai sus. Din analiza textulor rezulta ca Ministerul Public, atunci cand constata ca prin emiterea, cu exces de putere, a unui act administrativ individual, se incalca drepturi, libertati si interese legitime ale cetatenilor si daca are acordul celor vatamati, este indrituit sa sesizeze instanta de contencios administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice vatamate.

Rezulta, din analiza textelor citate, urmatoarele aspecte relevante privind actiunea in contencios subiectiv introdusa de Ministerul Public;

Actiunea poate fi introdusa numai in cazul existentei (emiterii) unui act administrativ. Prin urmare, refuzul autoritatii de a emite un act sau tacerea administrativa nu constituie temei al actiunii in contencios introdusa de Ministerul Public. Ratiunea unei astfel de situatii rezulta din aceea ca Ministerul Public apara , in primul rand, ordinea de drept si legalitatea actelor in sfera administratiei publice, interesele celor vatamati fiind o chestiune subsidiara domeniului de activitate al Ministerului Public. Pe de alta parte, dreptul celui vatamat de a obliga autoritatea administrativa sa emita un act , se poate valorifica prin actiune in contencios introdusa chiar de cel vatamat.

Actiunea Ministerului Public vizeaza, in primul rand, inlaturarea unei ilegalitati si, in subsidiar, un interes al celui vatamat. Fiind o chestiune de legalitate, actiunea Ministerului Public este admisibila si fara parcurgerea procedurii prealabile. In art.7 alin. 5) din Legea nr.554/2004 se foloseste sintagma " In cazul actiunilor introduse de (..) Ministerul Public nu este obligatorie plangerea prealabila", ceea ce inseamna ca , anterior sesizarii instantei, nimic nu opreste Ministerul Public sa se adreseze autoritatii administrative emitente sa isi reformeze sau sa anuleze propriul act. Numai ca nu este obligat sa parcurga aceasta procedura.

Ministerul Public este reprezentat in actiunile in contenciosde catre procurori din cadrul parchetelor.

Referitor la rolul persoanei vatamate in cazul actiunii in contencios administrativ subiectiv introdusa de Ministerul Public, semnalam urmatoarele:

a) persoana vatamata trebuie sa isi dea acordul pentru ca Ministerul Public sa sesizeze instanta de contencios. Intrucat dispozitia din art.1 alin. 4) este imperativa, lipsa acestui acord este motiv de inadmisibilitate.

b)   Din moment ce acordul persoanei vatamate a fost exprimat, aceasta dobandeste, ca si in cazul actiunii introduse de Avocatul Poporului, calitatea de reclamant, respectiv o calitate procesuala activa alaturi de reprezentantul Ministerului Public care, in calitatea sa de autoritate investita cu asigurarea legalitatii inclusiv in domeniul administratiei publice, "poate participa in orice faza a procesului, ori de cate ori apreciaza ca este necesar pentru apararea ordinii de drept, a drepturilor si libertatilor cetatenilor"(art. 1 alin.9).

Consideram ca, in conformitate cu principiul disponibilitatii, atunci cand persoana vatamata renunta la actiune, capata relevanta atitudinea reprezentantului Ministerului Public; acesta poate continua sa sustina actiunea din ratiuni de ordine publica, chiar daca persoana vatamata a renuntat sau , dimpotriva, poate renunta la actiune, in temeiul art. 28 alin 3) din Legea nr. 554/2004.

Persoana fizica, respectiv persoana juridica de drept privat determina, prin domiciliul, respectiv sediul social, instanta competemnta teritorial sa solutioneze litigiul.

6.3 Actiunea introdusa de Avocatul Pporului in contencios administrativ obiectiv;

Actiunea in contencios administrativ obiectiv este justificata in mod esential de ideea de existenta a unui interes public, respectiv acel interes care, in conformitate cu pevederile art.2 alin.1) lit.r din Legea nr. 554/2004, "vizeaza ordinea de drept si democratia constitutionala, garantarea drepturilor, libertatilor si indatoririlor fundamentale ale cetatenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competentei autoritatilor publice" .

Legitimarea procesuala este data de insusi textul art.131 din Constitutie si din prevederile generale ale Legii nr. 304/2004 si este consecinta faptului ca Ministerul Public reprezinta interesele generale ale societatii si apara ordinea de drept precum si drepturile si libertatile fundamentale ale cetatenilor.

Trasaturi specifice ale contenciosului administrativ subiectiv deriva din ratiunea interesului public pe care il protejaza si sunt urmatoarele:

- promovarea actiunii se poate face de catre Ministerul Public fie la sesizarea unei persoane fizice sau juridice interesate, fie din oficiu, in exercitarea atributiilor specifice, conform legii organice;

- nu este obligatorie plangerea prealabila;

- are ca obiect doar acte administrative cu caracter normativ;

- urmareste intotdeauna anularea sau reformarea actului, nu si despagubiri civile;

- odata ce actiunea a fost introdusa, nu se poate renunta la sustinerea ei in instanta;

- instanta competenta teritorial este cea de la sediul autoritatii emitente a actului administrativ, indiferent de modul de sesizare;

- actiunea nu se timbreaza;

7. Subiecte administrativ tutoriale. Prefectulsi a Agentia Nationala a Functionarilor Publici.

Legea nr. 554/2004 reglementeaza un aspect care apartine, ca domeniu de reglementare speciala Legii administratiei publice locale si Statutului functionarilor publici. Este vorba de dreptul prefectului de a ataca, in termenele prevazute in lege, in fata instantei de contencios administrativ, actele emise de autoritatile administratiei publice locale, daca le considera nelegale, precum si de posibilitatea Agentiei Nationale a Functionarilor Publici de a ataca in fata instantei de contencios administrativ actele autoritatilor publice centrale si locale prin care se incalca legislatia privind functia publica, in conditiile Legii nr.554/2004 a contenciosului administrativ si ale Legii nr. 188/1999 privind Statutul functionarilor publici, republicata. In ambele cazuri, pana la solutionarea cauzei, actul atacat este suspendat de drept.

Tutela administrativa este o notiune consacrata a doctrinei dreptului administrativ, desemnand un control exercitat de organe centrale asupra organelor locale descentralizate, autonome. Ea are doua forme: prima, mai "dura", care da dreptul autoritatii de tutela (reprezentanta puterii centrale) sa anuleze, sa aprobe, sa autorizeze actul administrativ emis de o autoritate descentralizata, pe cand forma moderata confera autoritatii de tutela doar dreptul de sesizare a unei jurisdictii administrative in vederea anularii acelui act administrativ. Pana in anul 2004, cea mai cunoscuta forma de tutela administrativa din legislatia noastra era cea jurisdictionalizata, exercitata de prefect asupra actelor autoritatilor administratiei publice locale.

In prezent, exista doua astfel de autoritati publice, insarcinate cu tutela administrativa:

7.1. Prefectul, care este autoritate de tutela administrativa jurisdictionalizata pentru autoritatile administratiei publice locale. In aceasta calitate, prefectul poate ataca in fata instantei de contencios administrativ dispozitiile primarului, hotararile consiliului local, dispozitiile presedintelui consiliului judetean si hotararile consiliului judetean. Prefectul exercita actiunea in contencios administrativ ca reprezentant al guvernului, in temeiul textelor constitutionale art.123 alin.5 din Constitutie ("prefectul poate ataca, in fata instantei de contencios administrativ, un act al consiliului judetean, al celui local sau al primarului, in cazul in care considera actul ilegal" ). Aactul atacat este suspendat de drept; ale Legii nr.340/2004 privind institutia prefectului, ca lege speciala si ale legii contenciosului administrativ, ca lege generala; prin urmare are legitimare procesuala activa conferita prin aceste reglementari.

. Termenul de contestare este diferit, in functie de tipul actului administrativ:

(1) actele administrative individuale pot fi atacate in termenul de 6 luni prevazut de art.11 alin.1 din Legea contenciosului administrativ, cu posibilitatea de prelungire a termenului la un an, in temeiul art. 11 alin.2, pentru motive temeinice. Momentul din care termenul incepe sa curga este acela al efectivei luari la cunostinta de catre prefect a actului administrativ ilegal (art.11 alin.3), textul legal sugerand si faptul ca intarzierea in luarea la cunostinta constituie motiv temeinic pentru introducerea actiunii cu depasirea termenului de 6 luni. Practic, astfel de situatii vor fi destul de reduse, deoarece Legea nr.215/2001 obliga secretarul unitatii administrativ teritoriale sa comunice catre autoritatile, institutiile si persoanele interesate - printre care cel mai interesat este prefectul - actele emise de consiliul local sau de primar, respectiv de consiliul judetean si presedintele acestuia, in termen de cel mult 10 zile, daca legea nu prevede altfel .

(2) actele administrative normative vor putea fi atacate oricand, in baza art.11 alin.4 din Legea contenciosului administrativ.

Obiectul controlului de tutela administrativa exercitat de prefect este actul administrativ, insa si faptele sau actele asimilate prin legea contenciosului administrativ, actului administrativ unilateral - tacerea administrativa si refuzul nejustificat de rezolvare a cererii.

Astfel, prefectul, actionand in temeiul dreptului si interesului legitim public conferit prin art.3 alin.1din Legea nr.554/2004, are posibilitatea, atunci cand constata ca inactiunea unei autoritati publice este contrara interesului public, sa solicite acesteia, printr-o petitie, indeplinirea atributiilor legale, iar in cazul tacerii sau a refuzului, poate duce conflictul in fata instantei de contencios administrativ, care va obliga autoritatea publica la realizarea atributiilor legale. Este cazul, spre exemplu, al primarului care refuza sa inainteze consiliului local proiectul de buget local, sau al consiliului local care refuza sa ia act de incetarea mandatului de consilier local pe alte temeiuri decat incompatibilitatea. Inactiunea poate fi sanctionata insa numai atunci cand ea are legatura cu o atributie de putere "legala" a autoritatii publice, nu si atunci cand ea vizeaza atributii exercitate cu putere discretionara, deoarece institutia de control nu se poate substitui celei controlate.

Obiectul cererii de chemare in judecata introdusa de prefect poate fi doar anularea in tot sau in parte a actului ilegal. Prefectul nu poate cere despagubiri, deoarece aceasta posibilitate este conferita prin Legea nr.554/2004 doar persoanelor fizice sau juridice.

Actul administrativ unilateral atacat de prefect este suspendat de drept, din momentul introducerii actiunii si pana la solutionarea cauzei, solutie menita a impiedica producerea unor pagube bugetelor locale sau bunei functionari a administratiei publice locale. Consideram ca si prefectul ar trebui sa aiba obligatia de a justifica, in fata instantei, necesitataea suspendarii actului atacat.

In exercitarea atributiei cu privire la verificarea legalitatii actelor administrative ale consiliului judetean, ale presedintelui consiliului judetean, ale consiliului local sau ale primarului, prefectul, cu cel putin 10 zile inaintea introducerii actiunii in contenciosul administrativ, va solicita autoritatilor care au emis actul, cu motivarea necesara, reanalizarea actului socotit nelegal, in vederea modificarii sau, dupa caz, a revocarii acestuia. Solicitarea de reanalizare nu se aplica insa si in cazul refuzului nejustificat sau al tacerii administrative.

Practica administrativa a demonstrat ca, prin utilizarea acestei atentionari a autoritatii publice emitente, litigiul poate fi evitat, autoritatea publica fiind mai interesata sa-si revoce actul decat sa-i fie anulat de catre instanta; pe de alta parte, de multe ori ilegalitatea actului nu este sesizata de emitent (mai ales in localitatile rurale, care duc lipsa de personal competent) iar prin cererea de reanalizare, acesteia i se ofera posibilitatea de a reveni asupra actului ilegal, dovedind buna credinta.

Din datele statistice, reiese importanta procedurii prealabile administrative si eficienta ei in cadrul controlului exercitat de prefect, atunci cand autoritatile locale sunt de buna credinta. In majoritatea cazurilor, se observa o rata de succes de peste 85%, ceea ce dovedeste eficienta maxima a procedurii prealabile.

Pentru admiterea actiunii, prefectul va trebui sa faca dovada si a unui interes procesual; astfel, prefectul (de fapt, prin intermediul acestei institutii, guvernul ) nu are interes, spre exemplu, in anularea unui act administrativ care si-a epuizat deja efectele juridice in mod definitiv si complet - o autorizatie de demolare, de pilda. Actiunea prefectului este scutita de taxa de timbru, si se judeca de urgenta si cu precadere, termenele de judecata neputand depasi 10 zile.

Agentia Nationala a Functionarilor Publici, in temeiul art.3 alin.2 din Legea nr.554/2004, care vine sa reitereze, intr-o alta formulare, art.20 din Legea nr.188/1999, este autoritate de tutela administrativa jurisdictionalizata pentru toate autoritatile publice, centrale si locale, insa numai intr-un domeniu strict determinat, acela al raporturilor de functie publica.

Actiunea poate fi introdusa fie impotriva actelor administrative ilegale ce au ca obiect raporturi de functie publica, fie impotriva refuzului nejustificat sau tacerii administrative, art.2 alin.2 din Legea nr.554/2004 fiind deplin aplicabil. Astfel, spre exemplu, Agentia va putea contesta actele administrative de numire in functie emise cu incalcarea legii, dar si refuzul autoritatilor publice de a-si indeplini obligatiile derivate din legislatia functiei publice, cum este aceea de a organiza concurs pentru o functie vacanta, sau de a asigura evaluarea anuala a functionarilor publici.

In doctrina s-a apreciat, pe buna dreptate, ca Agentia este obligata sa cerceteze toate sesizarile privind incalcarea legii prin acte sau fapte administrative din domeniul functiei publice, nu se poate limita la constatarile facute cu ocazia activitatii de control efectuate din proprie initiativa.

Nici in acest caz procedura prealabila prevazuta de art.7 alin.1 nu este obligatorie (art.7 alin.5), solutie criticabila atata vreme cat nici Legea nr. 188/1999 nu impune o astfel de atentionare a organului emitent, care astfel nu are obligatia de a incerca medierea, si de a pune capat litigiului in faza administrativa, mai putin costisitoare decat cea judiciara. Agentia Nationala a Functionarilor Publici are insa posibilitatea de a efectua procedura prealabila, deoarece textul nu ii interzice acest lucru; singura diferenta este ca efectuarea recursului administrativ nu proroga termenul de sesizare a instantei de contencios administrativ.

Agentia Nationala a Functionarilor Publici va fi nevoita sa achite taxa de timbru deoarece nu este scutita prin lege speciala ca in cazul prefectului,.

Actul atacat (nu si refuzul) este suspendat de drept, iar termenele de contestare sunt si aici diferite, in functie de tipul actului contestat:

in cazul actelor individuale, termenul este de 6 luni (art.1 1 alin.1) de la momentul efectivei luari la cunostinta a actului ilegal, dar nu mai mult de 1 an de la data emiterii actului (art.11 alin.2); deoarece Agentia Nationala a Functionarilor Publici este o autoritate publica direct interesata de actele administrative emise de autoritatile locale in domeniul functiei publice, aceste acte vor trebui obligatoriu comunicate Agentiei de catre secretarul unitatii administrativ teritoriale, in termen de 10 zile de la adoptare sau emitere, obligatie ce rezulta din Legea nr.215/2001.

actele administrative normative vor putea fi atacate oricand, in baza art. alin.4. Este cazul, spre exemplu, al hotararilor de Guvern adoptate cu incalcarea dispozitiilor legale din domeniul functiei publice, sau al ordinelor ministeriale ce au ca obiect situatia juridica a functionarilor publici dintr-un anumit domeniu de activitate, ilegale.

Atat in cazul actiunii prefectului, cat si a celei exercitate de Agentia Nationala a Functionarilor Publici, legalitatea actului administrativ atacat va fi analizata de catre instanta de contencios administrativ in mod obiectiv, nu subiectiv, aici intervenind deja traditionala distinctie intre contenciosul obiectiv si cel subiectiv.

Astfel, Contenciosul obiectiv are la baza notiunea de "drept obiectiv", inteleasa ca o regula, un comandament de drept, independent de subiectele raportului juridic concret, care au drepturi subiective.

Cu alte cuvinte, in timp ce contenciosul subiectiv are in centrul sau grija pentru drepturile subiective ale persoanelor, oferindu-le acestora mijloace juridice de aparare a acestor drepturi in fata abuzurilor administratiei, contenciosul obiectiv evoca necesitatea respectarii, in activitatea administratiei publice, a regulilor impersonale de drept, subsumate campului semantic al sintagmei "drept obiectiv".

Instanta va constata care este starea de legalitate, asa cum ea rezulta din acte normative, si daca aceasta stare de legalitate a fost vatamata printr-un act al unei autoritati a administratiei publice locale.

Autoritatea publica emitenta a actului admimistrativ unilateral nelegal.

Art.1 alin.6 din Legea nr.554/2004 prevede ca "Autoritatea publica emitenta a unui act administrativ unilateral nelegal poate sa solicite instantei anularea acestuia, in situatia in care actul nu mai poate fi revocat intrucat a intrat in circuitul civil si a produs efecte juridice. In cazul admiterii actiunii, instanta se pronunta, daca a fost sesizata prin cererea de chemere in judecata, si asupra validitatii actelor juridice incheiate in baza actului administrativ nelegal, precum si asupra efectelor juridice produse de acesta. Actiunea poate fi introdusa in termen de un an de la data emiterii actului."