Contractul administrativ si teoria generala a controlului exercitat asupra administratiei publice

Contractul administrativ si teoria generala a controlului exercitat asupra administratiei publice

1.Contractul administrativ

Contractul administrativ reprezinta o institutie asupra careia ponderea principiilor dreptului public este majora iar a celor de natura privata se aplica in anumite conditii determinate de lege. Insa, atat doctrina interna cat si cea internationala recunoaste contractului administrativ contributia decisiva la autonomia dreptului administrativ.   

Notiunea de contract administrativ este legata de notiunea de domeniu[1] public si de serviciu public al unitatilor administrative.

Regulile specifice contractelor administrative privesc urmatoarele aspecte :

a) forma contractului, care este prestabilita de legiuitor ;

b) puterile exorbitante ale administratiei, cu ajutorul carora administratia poate obtine, prin impunere unilaterala, executarea fidela si regulata a prestatiei convenite in contract ;

c) anumite facilitati pe care administratia le da celor cu care a contractat, pentru ca acestia sa-si poata duce la bun sfarsit prestatiile stabilite prin contract;

d) competenta tribunalelor administrative, pentru solutionarea eventualelor litigii care ar putea aparea in executarea unui astfel de contract.

Putem defini contractul administrativ ca fiind un acord de vointa, dintre o autoritate publica, aflata pe o pozitie de superioritate juridica, pe de o parte, si alte subiecte de drept, pe de alta parte(persoane fizice, persoane juridice sau alte organe ale statului subordonate celeilalte parti), prin care se urmareste satisfacerea unui interes general, prin prestarea unui serviciu public, efectuarea unei lucrari publice sau punerea in valoare a unui bun public, supus unui regim de putere publica.

Din continutul acestei definitii, desprindem urmatoarele trasaturi :

a) este o conventie, deci un acord de vionta incheiat intre mai multe parti;

b) una din partile contractului este un subiect determinat, respectiv un organ care actioneaza in realizarea puterii publice, un organ administrativ sau alt subiect de drept autorizat de un organ administrativ ;

c) spre deosebire de contractele civile, unde partile se afla pe o pozitie de egalitate juridica, in cazul contractului administrativ partile nu se bucura de aceasta egalitate juridica, una dintre ele, si anume subiectul determinat, are o pozitie de superioritate fata de celalalt subiect al contractului ;

d) obiectul contractului este de asemenea determinat, el urmarind satisfacerea unui interes general si putand imbraca una din urmatoarele forme : prestarea unui serviciu public ; punerea in valoare a unui bun public ; efectuarea unei lucrari publice ;

e) clauzele contractului sunt stabilite atat pe cale reglementara, prin lege, cat si pe cale conventionala ;

f) pozitia de superioritate a subiectului autoritate publica determina posibilitatea ca acesta sa poata modifica sau rezilia unilateral contractul, atunci cand interesul public o cere. Contractele de drept comun, in schimb nu pot fi modificate decat prin acordul partilor sau, in absenta acestui acord, de instanta judecatoreasca ;

g) guvernarea lor de un regim de putere publica, spre deosebire de contractele civile, care sunt guvernate de dreptul comun ;

h) forma scrisa a contractului administrativ, care, ca si actul administrativ, nu poate acea caracter consensual, el implicand o autoritate care actioneaza in numele puterii publice ;

i) competenta instantelor de contencios administrativ pentru solutionarea eventualelor litigii care ar aparea din executarea unui astfel de contract ;

Literatura de specialitate apreciaza ca la incheierea oricarui contract administrativ trebuie sa se tina seama de mai multe conditii, si anume :

- un consimtamant al partilor care se obliga ;

- capacitatea/competenta partilor contractante ;

- un obiect determinat/determinabil, licit si posibil ;

- o cauza licita si morala ;

- respectarea formei cerute pentru valabilitatea actului juridic ;

- respectarea conditiei prealabile obligatorii(autorizatia administrativa).

Nerespectarea acestor conditii atrage nulitatea contractului, iar Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ, recunoaste in, mod expres copetenta instantelor de contencios administrativ de a se pronunta si asupra litigiilor izvorate din contracte administrative.

2.Teoria generala a controlului exercitat asupra administratiei publice

A)Notiunea de activitate de control in administratia publica

Controlul nu trebuie sa reprezinte un instrument de presiune si tensiune, ci un barometru care indica modul in care actioneaza cel chemat sa aplice decizia, precum si gradul in care decizia corespunde scopului pentru care a fost emisa.

In lato sensu, notiunea de cotrol evoca o activitate de verificare a conformitatii unei anumite activitati(pentru dreptul administrativ se are in vedere activitatea administratiei publice) cu anumite valori, de regula cele consacrate de normele de drept.

B)Temeiul constitutional al controlului exercitat asupra administratiei publice

Legea fundamentala, consacra in mod expres diferite forme de control exercitat asupra administratiei publice grupate in mai multe categorii :

a) Forme de control necontencios exercitat asupra administratiei centrale.

Activitatea Presedintelui, este consacrata in continutul mai multor dispozitii constitutionale, sub controlul Parlamentului. De exemplu, art.92 alin.(2) si (3) reglementeaza masurile pe care Presedintele le poate dispune in cazul unei amenintari armate ; art.95 si art.96 instituie cele doua forme de raspundere a Presedintelui, cea penala si cea politica ; art.100 consacra un control indirect al Parlamentului asupra Presedintelui, care rezulta din contrasemnarea unora dintre decretele acestuia de catre Primul-Ministru, care alaturi de Guvern, raspunde politic in fata Parlamentului pentru intreaga sa activitate, inclusiv pentru decretele Presedintelui pe care le-a contrasemnat.

Art.111 aseaza intreaga administratie publica, impreuna cu Guvernul, care este si el calificat in mod implicit ca un organ al administratiei publice, sub un control parlamentar, concretizat in obligatia de a prezenta documentele si informatiile cerute de cele doua Camere, prin intermediul presedintilor lor.

Art.109 are o semnificatie speciala in ceea ce priveste controlul parlamentar al Guvernului, intrucat el instituie principiul raspunderii politice a Guvernului numai in fata Parlamentului.

Art.112, 113 si 114 consacra forme concrete si directe de exercitare a controlului parlamentar, respectiv sistemul interpelarilor si al intrebarilor, motiunea de cenzura si angajarea raspunderii Guvernului.

b)Forme de control contencios exercitat asupra administratiei publice centrale.

Art.52 si art.126 alin.(6) consacra dreptul de control al instantelor judecatoresti asupra actelor administrative emise de autoritatile publice, inclusiv de autoritatile administratiei publice, care sunt o specie de autoritati publice.

Controlul exercitat in baza art.52 si art.126 alin.(6) din Constitutie si a Legii nr.554/2004 a cotenciosului administrativ are in vedere atat acte administrative emise de autoritati centrale, cat si acte emise de autoritati ale administratiei publice locale.

c)Forme de control contencios exercitat asupra administratiei publice locale.

Art.123 alin.(5) consacra dreptul prefectului, ca reprezentant al Guvernului, de a ataca in contenciosul administrativ actele emise de Consiliul Local, Consiliul Judetean si primar, actul atacat fiind suspendat de drept.

Art.126 alin.(6), coroborat cu art.21, 52 si 53, stabileste cadrul constitutional de exercitare a dreptului fundamental al celui vatamat prin actele administrative ale autoritatilor publice, vizand atat actele emise de autoritatile centrale, cat si pe cele emise de autoritatile administratiei publice locale, dar si pe cele judetene.

d)Forme de control necontencios exercitat asupra administratiei publice locale.

Asa cum am aratat, art.111 alin.(1), reprezinta un "drept comun" de exercitare a controlului parlamentar asupra intregii administratii publice, inclusive a celei locale.

O alta forma de control asupra administratiei, poate fi exercitata si de catre Avocatul Poporului. Aceasta insitutie, este consacrata in Cap.IV, al Titlului II, art.58-60 din Constitutie si are menirea de a apara drepturile si libertatile cetatenilor.

Institutia Avocatului Poporului a fost preluata in Romania din clasica institutia a ombudsmanului, de sorginte suedeza, care s-araspandit in Europa sub denumiri diferite.

Prin intermediul Avocatului Poporului se exercita si un control indirect din partea Parlamentului asupra administratiei publice centrale si locale, deoarece acesta prezinta organului legiuitor rapoarte anual sau la cererea acestuia cu privire la activitatea desfasurata, care pot contine recomandari privind legislatia sau masuri care sa contribuie la apararea drepturilor si libertatilor cetatenilor.

Raporturile dintre Avocatul Poporului si puterea executiva reprezinta raporturi de control si colaborare, fara sa existe posibilitatea unor imixtiuni reciproce in activitate.

C)Clasificarea formelor de control exercitat asupra administratiei publice

Criterii de clasificare.

1.In functie de natura organului care exercita controlul, distingem :

a) Un control parlamentar, exercitat sub cele doua forme ale sale si anume :

- un control parlamentar traditional, exercitat de Parlament in mod direct ;

- un control parlamentar modern, exercitat prin intermediul unor autoritati publice care depind de Parlament(Avocatul Poporului, Curtea de Conturi).

b) Un control administrativ, care poate fi caracterizat ca fiind controlul exercitat de administratia publica in conformitate cu legea asupra propriei sale activitati.

Prin intermediul acestui control, activitatea administratiei publice se autoregleaza fie prin controlul intern, fie prin formele controlului extern ori prin controlul de tutela administrativa exercitat de Guvern prin prefecti, asupra activitatii autoritatilor administratiei publice locale, sau controlul exercitat prin jurisdictiile administrative.

Acest control poate fi clasificat, la randul sau, dupa doua criterii :

I. Din punct de vedere al locului pe care il ocupa organul de control fata de organul controlat, identificam :

- un control administrativ intern, exercitat de agentii din interiorul organului controlat(specific acestui control este ca atat cel care exercita controlul cat si cel controlat, fac parte din interiorul aceleiasi autoritati administrative) ;

- un control administrativ extern, caruia ii este specific faptul ca organul de control face parte din structuri administrative plasate in afara organului controlat. Acest control poate fi, contencios, exercitat de organe cu atributii jurisdictionale si un control necontencios, exercitat de organul ierarhic, organe de specialitate ale administratiei de stat, etc.

II. Din punct de vedere al modului in care intervine, controlul administrativ extern ca si cel intern, pot fi realizate :

- la cererea organului controlat;

- la sesizarea unui alt subiect de drept;

- din oficiu.

c) Un control judiciar(judecatoresc) exercitat in temeiul art.21, 52 si 126 alin.(6) din Constitutie, raportate la prevederile Legii nr.554/2004 a contenciosului administrativ, atat pe cale directa, cat si pe cale de exceptie.

d) Un control exercitat de alte autoritati publice decat cele care realizeaza prerogativele celor trei clasice puteri in stat. In aceasta categorie includem controlul exercitat de Curtea Constitutionala asupra O.G, care este un control de natura contencioasa, de Avocatul Poporului, care exercita un control necontencios.

e) Un control politic. Legitimitatea acestui control se afla in misiunea administratiei, deoarece are rolul de a pune in aplicare decizia politica.

Fundamentul acestui tip de control este ca administratia este subordonata juridic puterii politice.

2. In functie de obiectivul urmarit prin activitatea de control, distingem :

a) un control general, care priveste intreaga activitate a organului controlat ;

b) un control de specialitate, care vizeaza numai anumite segmente ale activitatii organului controlat.

3. Din punctul de vedere al procedurii aplicabile, distingem :

a) un control jurisdictional, de natura contencioasa, in care includem controlul exercitat de Curtea Constitutionala, instantele judecatoresti, organele administrative cu atributii jurisdictionale.

Exercitarea controlului jurisdictional impune doua conditii ::

- existenta prealabila a unor norme a caror respectare se impune administratiei si cu care judecatorul ve putea confrunta actele administrative ;

- existenta unor mijloace juridice facile care sa permita particularilor sa-l sesizeze pe judecator.

b) un control nejurisdictional, de natura necontencioasa, in care putem include controlul parlamentar traditional, controlul administrativ intern si extern, controlul exercitat prin autoritatile administratiei publice de specialitate.

D)Jurisdictia administrativa si actul administrativ jurisdictional

Inainte de a dezvolta prezenta sectiune, se impune a clarifica raportul dintre jurisdictie si justitie, deoarece intre acesti termeni nu exista identitate.

Jurisdictia, in acceptiune lato sensu, poate fi definita ca o activitate de solutionare a unor litigii ivite in viata publica sau privata, dupa o procedura asemanatoare celei judecatoresti si in urma careia se da o solutie motivata.

In functie de autoritatea publica in a carei competenta intra solutionarea litigiului respectiv, putem identifica mai multe tipuri de jurisdictii :

a) jurisdictia constitutionala, exercitata de Curtea Constitutionala ;

b) jurisdictia judiciara sau justitie, realizata, in conformitate cu art.126 din Constitutie, de Inalta Curte de Casatie si Justitie si de celelalte instante stabilite de lege ;

c) jurisdictie administrativa, realizata prin intermediul unor organe administrative cu atributii jurisdictionale.

Dintre toate aceste tipuri de jurisdictii, ne vom opri la jurisdictia administrativa, pe care o vom defini si vom evidentia trasaturile acesteia. Totodata, vom prezenta si actul administrativ jurisdictional, ca fiind rezultatul activitatii de jurisdictie administrativa.

Jurisdictia administrativa reprezinta un tip special de de jurisdictie, infaptuita de organe de natura administrativa, care sunt investite cu atributii jurisdictionale.

Jurisdictia administrativa poate fi definita ca fiind activitatea de solutionare a unui litigiu administrativ, dupa norme procedurale specifice procedurii judiciare, in urma careia rezulta un act administrativ cu caracter jurisdictional.

Elementele de baza care definesc specificitatea jurisdictiei administrative sunt :

din punctul de vedere al obiectului, ea reprezinta o solutionare a unei cai de atac ;

din punctul de vedere al procedurii, regasim principii specifice procedurii judiciare si anume : posibilitatea partilor de a fi ascultate in instanta, posibilitatea de a fi reprezentate de un avocat, contradictorialitatea, etc ;

din punctul de vedere al rezultatului, specific jurisdictiei administrative este faptul ca din ea rezulta o hotarare motivata, ca natura juridica un act administrativ cu atributii jurisdictionale.

Atributii jurisdictionale sunt conferite unei autoritati administrative  prin lege, iar acest aspect se realizeaza expres, fie in mod implicit, prin reglementarea unei proceduri care sa poata fi calificata ca procedura administrativ jurisdictionala.

Actul administrativ jurisdictional, reprezinta asa cum am mai amintit, actul adoptat in cadrul unei activitati de jurisdictie administrativa.

Actuala lege a contenciosului administrativ, ofera in premiera o definitie a acestui tip de act(art.2 alin.1 lit.d), care reprezinta actul emis de o autoritate administrativa investita, prin lege organica, cu atributii de jurisdictie administrativa speciala.

Din punctul nostru de vedere, putem defini actul administrativ jurisdictional ca fiind acel act administrativ titpic emis de un organ al administratiei publice investit prin lege cu atributii jurisdictionale, prin care se solutioneaza un litigiu din sfera administratiei active, dupa principii specifice procedurii judiciare.

Trasaturile actului administrativ sunt urmatoarele :

a) este un act administrativ tipic din punctul de vedere al organului de la care emana, care este un organ al administratiei publice investit prin lege cu rezolvarea unor litigii ;

b) este adoptat ca urmare a rezolvarii unui conflict juridic nascut intre doua sau mai multe persoane fizice sau juridice, acestea din urma fiind de drept public sau de drept privat ;

c) actul are un caracter individual, dat fiind litigiul determinat din care emana ;

d) stabilitatea mai mare de care se bucura si in baza careia este exceptat de la principiul revocabilitatii actelor administrative, dar care nu este identica stabilitatii de care se bucura actele puterii judecatoresti ;

e) procedura dupa care se elibereaza este similara procedurii judiciare, in ea se regasesc principii comune si anume : contradictorialitatea, independenta, posibilitatea partilor de a fi reprezentate de un aparator ;

f)  obligatia motivarii actului, care il apropie pe acesta de sentintele instantelor judiciare.

Teste de autoevaluare 

1. Scopul contractului administrativ este :

a) satisfacerea nevoilor de interes general ;

b)    satisfacerea nevoilor de interes particular ;

c) satisfacerea nevoilor de interes general si particular.

2. Caluzele unui contract administrativ sunt stabilite :

a) numai pe cale reglementara ;

b) prin conventia partilor ;

c) atat pe cale reglementara, cat si prin conventia partilor.

3. Controlul exercitat de Avocatul Poporului este un cotrol :

a) contencios ;

b) necontencios ;

c) atat contencios cat si necotencios.