Contraventia

§ 1. Reglementarea legala a contraventiilor

Legea contraventionala apara valorile sociale care nu sunt ocrotite de legea penala.

Contraventia reprezinta fapta savarsita cu vinovatie, stabilita si sanctionata ca atare prin lege, ordonanta, prin hotarare de guvern ori a consiliului local sau a consiliului judetean, precum si a sectorului municipiului Bucuresti sau a Consiliului General al acestuia[1].

Contraventiile sunt reglementate prin doua categorii de acte normative.

In prima categorie intra reglementarile cu caracter general si de principiu cuprinse in actul normativ cadru, respectiv Ordonanta nr. 2/2001 care stabileste regulile de baza ce definesc contraventia, stabilesc categoriile de sanctiuni contraventionale, determina procedura constatarii savarsirii abaterii, pe cea a aplicarii sanctiunilor, precum si caile de atac impotriva acestora, etc.

In cea de a doua categorie intra reglementarile cu caracter special referitoare la categorii concrete de fapte contraventionale si sanctiunile determinate aplicabile pentru savarsirea acestora.

Normele speciale sunt cuprinse in[2]:

- legi sau hotarari de guvern, inclusiv ordonantele (simple sau de urgenta) ale acestuia prin care se pot stabili si sanctiona contraventii in toate domeniile de activitate;

- hotarari ale administratiei publice locale sau judetene prin care se stabilesc si se sanctioneaza contraventii in toate domeniile de activitate in care acesteia i s-au stabilit atributii prin lege, in masura in care in domeniile respective nu sunt stabilite contraventii prin legi, ordonante sau hotarari de guvern.

In privinta consiliilor locale ale sectoarelor municipiului Bucuresti legea (art. 2 alin. 3) stabileste o sfera restransa si strict determinata a domeniilor vizand reglementarea contraventionala limitate la igiena si salubritatea spatiilor publice, cailor de acces, intretinerea cladirilor, depozitarea si colectarea gunoaielor si a resturilor menajere, Consiliul General al Municipiului Bucuresti putand stabili si alte domenii de activitate de competenta sectoarelor in care acestea pot reglementa si sanctiona contraventii.

Din reglementarea cadru se desprind unele concluzii privind contraventiile.

In primul rand, numai autoritatile publice centrale, indicate expres, pot reglementa contraventii in toate domeniile de activitate, din randul acestora fiind excluse Presedintele Romaniei si autoritatile administratiei publice centrale de specialitate, inclusiv ministerele, precum si actele lor normative (decretele prezidentiale, ordinele, instructiunile si regulamentele).

In al doilea rand, prin actele autoritatilor administratiei publice locale si judetene se pot reglementa contraventii doar potrivit competentei lor legale, dar numai daca nu exista reglementari legislative si guvernamentale in aceeasi materie.

In al treilea rand, in situatii exceptionale ce necesita masuri imediate pentru prevenirea, limitarea sau inlaturarea urmarilor calamitatilor, catastrofelor, incendiilor, epidemiilor sau epizootiilor, precum si pentru apararea ordinii si linistii publice[3], inclusiv reglementarea de contraventii , consiliile locale si judetene au competenta deplina, cu excluderea presedintelui consiliului judetean, a primarului sau a prefectului carora nu li se recunoaste o asemenea atributie normativa .

In al patrulea rand, hotararile administratiei locale sau judetene in materie contraventionala care nesocotesc principiile ce guverneaza competenta lor sunt nule de drept, aceasta nulitate fiind constatata de instanta de contencios administrativ competenta la cererea oricarei persoane interesate.

In al cincilea rand, in privinta continutului actelor de reglementare contraventionala remarcam faptul ca ordonanta in materie constituie cadrul juridic general ce cuprinde norme cu caracter principial aplicabile tuturor celorlalte reglementari speciale, care pot trimite sau relua, expres sau tacit, dispozitiile acesteia, ceea ce nu exclude posibilitatea adoptarii unor reglementari speciale si derogatorii prin acte avand cel putin aceeasi forta juridica cu ordonanta (simpla) de guvern.

Prevederile generale vizeaza definirea contraventiei si a principalelor sanctiuni, procedura constatarii si sanctionarii acesteia, etc.

Prevederile speciale, vizand categorii concrete de contraventii vor cuprinde:

- dispozitii obligatorii referitoare la descrierea faptelor si felul sanctiunilor aplicabile, inclusiv limita minima si maxima a amenzilor sau, dupa caz, cote procentuale din anumite valori (art.3 alin. 1 teza I-a);

- dispozitii facultative ce se pot referi la tarifele de despagubire pentru prejudiciile cauzate prin contraventii (art. 3 alin. 1 teza a II-a), la masura confiscarii, la forma de vinovatie necesara comiterii faptei, respectiv intentia sau culpa, sau pot reglementa aspecte procedurale (referitoare la modul ori persoana abilitata sa constate ori sa sanctioneze abaterea, etc.).

Raspunderea administrativa, in special cea contraventionala, este o creatie mai recenta a dreptului. Se cunoaste ca initial a existat o clasificare tripartita a infractiunilor, corespunzator gradului lor de pericol social si a severitatii sanctiunii aplicate, in crime, delicte si contraventii. Ulterior contraventia a fost scoasa din cadrul institutiilor penale schimbandu-si natura juridica si regimul sanctionator.

Prin Decretul nr. 184/1954 contraventiile, fiind considerate ca fapte cu un pericol social scazut, sanctionate in consecinta in mod corespunzator, dobandesc o reglementare proprie, fiind considerate simple abateri administrative, distincte de infractiuni pastrandu-si propria denumire. Ulterior caracterul propriu si distinct al acestor abateri a fost mentinut si de Legea nr. 32/1968 privind stabilirea si sanctionarea contraventiilor, - Codul Penal din anul 1968 nu a mai cuprins nici o referire privitoare la contraventii -, desi reziduurile penaliste s-au mentinut in definitia acestora prin considerarea lor ca fapte cu un pericol social mai redus decat infractiunea, uneori sanctionate chiar cu inchisoarea (contraventionala). Actuala reglementare ramane tributara acelorasi reminiscente cand face referire, prin comparatie, la valori neocrotite de legea penala, aparate de legea contraventionala.

§ 2. Aplicarea in timp, spatiu si asupra persoanelor a reglementarilor contraventionale

2.1. Aplicarea in timp

Actele normative prin care se stabilesc si se sanctioneaza contraventii intra in vigoare in termen de 30 de zile de la data publicarii sau, dupa caz, de la data aducerii lor la cunostinta publica, potrivit legii (art. 4 alin. 1 din Ordonanta nr. 2/2001), respectiv prin afisarea ori difuzarea prin mass-media (presa scrisa ori audiovizualul).

In acest fel se da expresie principiului constitutional potrivit caruia legea intra in vigoare la 3 zile de la data publicarii ei in Monitorul Oficial al Romaniei, sau la o data ulterioara prevazuta de ea, astfel incat nimeni sa nu mai poata invoca in apararea sa necunoasterea legii.

Totusi, reglementarile contraventionale pot prevedea un termen mai lung pentru intrarea lor in vigoare, mai ales daca sunt necesare anumite masuri deosebite in organizarea aplicarii noilor prevederi (art. 7 alin. 1 teza ultima), iar in cazuri urgente se poate prevedea intrarea in vigoare intr-un termen mai scurt, dar nu mai putin de 10 zile de la publicare (art. 4 alin. 2) ceea ce corespunde prevederilor constitutionale care consacra posibilitatea intrarii in vigoare a legii si la o data ulterioara prevazuta in textul ei (art. 78 alin. 2), evident alta decat cea a publicarii in Monitorul Oficial.

Desigur neindicarea nici unei date de intrare in vigoare a reglementarii atrage de drept producerea de efecte juridice numai dupa 30 de zile de la data publicarii.

In dreptul nostru cele mai numeroase reglementari contraventionale nu sunt cuprinse in acte exclusiv sanctionatorii ci ele figureaza ca dispozitii subsidiare in cadrul unor reglementari avand ca obiect raporturi civile, financiare, comerciale, administrative, etc., in cadrul carora se stabilesc anumite raspunderi.

In acest caz aplicarea dispozitiilor generale si de principiu privind intrarea in vigoare a normelor contraventionale ridica unele probleme[6].

Intr-adevar, cum in dreptul nostru opereaza principiul constitutional al intrarii in vigoare a actelor normative la 3 zile de la data publicarii lor, in ipoteza in care un act normativ, care contine in subsidiar si norme contraventionale, neprevazand o data expresa a intrarii sale in vigoare, ar trebui sa ajungem la concluzia ca, prin aplicarea prevederilor de baza in materie contraventionala, reglementarea ar intra in vigoare numai dupa 30 de zile de la publicare sub aspectul normelor contraventionale si la 3 zile de la publicare in privinta celorlalte dispozitii.

In situatia in care reglementarea cuprinde o data certa sau un interval de intrare in vigoare care poate fi egal sau mai mare de 10 zile, iar textele contraventionale nu fac nici o alta referire, in acest caz normele de sanctionare vor intra in vigoare la aceeasi data cu intreaga reglementare.

Dimpotriva, daca o asemenea reglementare prevede ca data certa a intrarii sale in vigoare un interval sub 10 zile de la publicare, dar numai pentru situatii de urgenta, atunci normele contraventionale dobandesc aplicabilitatea numai la expirarea acestui interval minim de 10 zile stabilit de legiuitor in materia abaterilor administrative, conform prevederilor imperative ale reglementarii cadru.

Cu alte cuvinte, nu se poate concepe[7], in lumina noilor prevederi, comparativ cu reglementarea anterioara a Legii nr.32/1968, ca intreaga reglementare formeaza o entitate juridica unitara, iar in lumina principiilor normative, intrarea sa in vigoare ar avea loc in intregime la aceeasi data (3 zile de la publicare ori la o data expresa mai scurta de 10 zile).

Intr-adevar acest minim interval este acordat in beneficiul subiectelor de drept vizate sub aspectul incidentei prevederilor sanctionatorii, pentru cunoasterea reala si efectiva a noilor reglementari si familiarizarea cu continutul acestora a acelora care desfasoara activitati ori actiuni in cadrul carora ar putea comite fapte de genul abaterilor incriminate de lege.

Hotararile normative contraventionale ale autoritatilor administratiei publice locale sau judetene, prin care se stabilesc si se sanctioneaza contraventii, pot fi aduse la cunostinta publica prin afisare sau prin orice alta forma de publicitate prevazuta de lege (art. 4 alin. 3 teza a II-a din Ordonanta, modificat prin Legea nr. 180/2002).

Conform Legii administratie publice locale nr. 215/2001 hotararile normative ale consiliilor locale (art. 50 alin. 1) si acelor judetene (art. 110) devin obligatorii si produc efecte de la data aducerii lor la cunostinta publica.

Pe de alta parte, aducerea la cunostinta publica a acestora se face in termen de 5 zile de la data comunicarii lor oficiale catre prefect (art. 50 alin. 2), - comunicare asigurata de catre secretarul consiliului in termen de cel mult 10 zile de la adoptare, daca legea nu prevede altfel (art. 85 alin. 1 lit. 4 si art. 120 alin. 6) - pentru ca prefectul sa le poata ataca in contencios administrativ, ca urmare a exercitarii controlului de legalitate, daca le considera ilegale, in termen de 30 de zile de la comunicare, avand obligativitatea indeplinirii procedurii administrative prealabile judecatii prin care se va solicita autoritatilor emitente, cu motivarea legala, sa-si reanalizeze actul in vederea modificarii sau revocarii sale. Conform Legii contenciosului administrativ nr.554/2004 (art.7/5), el nu era obligat sa recurga la procedura administrativa prealabila judecatii, dar conform Ordonantei de Urgenta nr.179/2005 (art.26) si a Legii nr.181/2006 (art.26 modificat) de aprobare exista aceasta obligativitate de a cere reexaminarea actului cu cel putin 10 zile inainte de introducerea actiunii in contencios.

Un astfel de act ilegal va fi atacat de prefect in contencios administrativ (in conditiile Legii nr.554/2004) impiedecand intrarea lui in vigoare - intrucat actul este suspendat de drept - pe intreaga durata a litigiului dedus judecatii (art. 123/5 din Constitutie).

In privinta producerii in timp a efectelor reglementarilor contraventionale, in functie de prezenta sau absenta contraventionalizarii faptei sau a severitatii sanctiunii se impun mai multe precizari.

In primul rand, daca noua reglementare contraventionala este mai favorabila se disting urmatoarele situatii:

a) daca prin noul act fapta nu mai este considerata contraventie, ea nu se mai sanctioneaza, chiar daca a fost savarsita inainte de data intrarii in vigoare a noului act (art. 12 alin. 1), iar daca s-a aplicat sanctiunea sub imperiul vechii reglementari, dar a intrat in vigoare cea noua, inainte de executarea sanctiunii, aceasta nu se mai executa;

b) daca sanctiunea prevazuta in noul act normativ este mai putin severa, comparativ cu cea din vechea reglementare, se va aplica cea mai usoara (art. 12 teza I-a), iar daca cea din urma se afla in curs de executare (de exemplu, amenda esalonata) executarea se va face numai pana la limita maxima a sanctiunii prevazute de noua reglementare.

In al doilea rand, daca noua reglementare contraventionalizeaza fapte care anterior nu erau considerate abateri, cele savarsite inainte de intrarea in vigoare a noului act normativ nu se sanctioneaza chiar daca au fost descoperite ulterior acestui moment, iar daca noul act prevede o sanctiune mai grava, contraventia savarsita anterior va fi sanctionata conform reglementarii in vigoare la data savarsirii ei (art. 12 alin. 2 teza a II-a), de regula pana la maximul prevazut de legea veche.

Apreciem ca, in acest fel, isi gaseste aplicarea principiului legii celei mai favorabile ("mitior lex") cunoscut si in dreptul penal, ceea ce reprezinta o judicioasa aplicare a principiilor ce guverneaza solutionarea conflictului de legi in timp[8].

In materia succesiunii legilor contraventionale poate opera, in general, principiul neretroactivitatii legilor, consacrat de Constitutie, dar cu toate acestea apreciem existenta posibilitatii legale de emitere a unor acte normative care sa retroactiveze sau dimpotriva sa ultraactiveze, in functie de caracterul lor favorabil ori sa supravietuiasca acte mai nefavorabile sau mai severe cum este cazul unor reglementari temporare in caz de situatii urgente in scopul unei cat mai depline protejari a intereselor sociale cele mai generale si dupa incetarea starii de urgenta (temporare).

Problematica retroactivitatii legii mai favorabile in materie contraventionala a suscitat controverse intre practica judiciara si doctrina juridica.

Intr-adevar, pornind de la principiul constitutional initial al neretroactivitatii legii, precum si de la stricta interpretare a exceptiei derogatorii a legii penale mai favorabile (art. 15 alin. 2), s-a statuat sub imperiul anterioarei Legi nr. 32/1968 (art. 12 alin. 1 si 2), ca nu mai sunt posibile legi care sa prevada ca au caracter retroactiv[9]. Totusi, o interpretare logica ("a fortiori rationae") ne conduce la rationamentul dupa care daca in materie penala - unde abaterea are cel mai ridicat grad de pericol social si, implicit,
in functie de aceasta gravitate si severitatea sanctiunii este mai mare - este posibila retroactivitatea, totusi, in cazul altor fapte, mai reduse ca periculozitate, inclusiv contraventiile, cu atat mai mult trebuie sa admitem caracterul retroactiv al legii noi mai favorabile, ca de altfel al oricarei alte legi din aceasta categorie, indiferent de ramura de drept apartinatoare, lucru subliniat si de doctrina juridica .

Constitutia revizuita (art. 15/2) a consacrat expres si retroactivitatea legii contraventionale mai favorabile.

2.2. Aplicarea in spatiu

Reglementarile contraventionale produc efecte in spatiu in functie de competenta teritoriala a autoritatii care le emit sau le adopta. In acest sens distingem urmatoarele situatii:

- reglementari care se aplica pe intreg teritoriul tarii, chiar in afara acestuia (pe nave, aeronave, platforme de foraj marin apartinand tarii noastre), in categoria carora se includ legile, ordonantele si hotararile de guvern, aplicabile tuturor faptelor contraventionale indiferent de locul unde s-a savarsit abaterea (ceea ce nu impiedeca autoritatile centrale sa reglementeze contraventii in zone teritoriale limitate ca, de exemplu, porturi, aeroporturi, puncte vamale, localitati si judete unde s-a instituit starea de necesitate, etc.);

- reglementari cu aplicabilitate teritoriala limitata in care se includ hotararile consiliilor locale si judetene competente sa adopte acte normative in raza lor administrativ - teritoriala de competenta.

Aplicarea in spatiu a normelor contraventionale este strans legata de determinarea competentei teritoriale a organelor ce stabilesc raspunderea administrativa.

In acest sens locul savarsirii faptei ilicite este hotarator in stabilirea competentei teritoriale a autoritatii constatatoare si sanctionatoare a abaterii, desi punerea in executare a sanctiunii poate sa revina si altor organe in functie de domiciliul sau sediul contravenientului, de locul unde are bunurile ori realizeaza veniturile susceptibile de confiscare, urmarire si executare.

2.3. Actiunea asupra persoanelor

Reglementarile contraventionale se aplica, in general, fara luarea in considerare a calitatii subiectului sanctionat intrucat acesta nu trebuie sa intruneasca anumite conditii speciale devenind subiect calificat.

De aceea sub incidenta respectivelor acte normative cad cetateni sau straini, persoane fizice sau juridice, majori si minori (de la 14 ani impliniti), civili sau militari, chiar si persoane care avand imunitate juridica sau impunitate penala (parlamentari, diplomati) nu raspund pentru infractiuni dar suporta consecintele contraventiilor savarsite.

In anumite cazuri reglementarile au in vedere si calitatea autorului contraventiei care, de exemplu nu poate fi decat persoana fizica (in cazul abaterii sanctionate cu prestarea unei activitati in folosul comunitatii), ori persoana avand anumite atributii de serviciu pe care le incalca (in materia protectiei muncii, prevenirii si stingerii incendiilor, a actelor de stare civila, etc.), situatii in care raspunderea administrativa imbraca anumite particularitati.

§ 3. Trasaturile si elementele analitice ale contraventiei

Conform reglementarii, (art. 1 teza I-a) constituie contraventie fapta savarsita cu vinovatie, stabilita si sanctionata ca atare prin lege, hotarare de guvern ori de consiliu local sau judetean.

Observam ca, spre deosebire de reglementarea anterioara (art. 1 din Legea nr. 32/1968), noul act normativ elimina orice referire la pericolul social mai redus al contraventiei comparativ cu infractiunea.

S-a apreciat[11] ca aceasta referire - a legii anterioare, care aseza contraventia pe o treapta mai joasa si intermediara intre infractiune si abaterea disciplinara - ar fi o reminiscenta penala a vechii clasificari tripartite a infractiunilor in crime, delicte si contraventii.

Totusi, pericolul social s-a dovedit un criteriu insuficient de exact pentru definirea si delimitarea celor doua categorii de fapte ilicite din moment ce era (si din pacate mai este, si sub imperiul noii reglementari) posibil ca pentru o infractiune sa se aplice o amenda penala mai redusa decat pentru o contraventie sau, dimpotriva, pentru o abatere administrativa sa se aplice o sanctiune privativa de libertate mai mare decat pentru o fapta penala.

Apreciem ca eliminarea, din definirea legala, a referirii la pericolul social al contraventiei, nu inseamna negarea sau nerecunoasterea acestei situatii - caracteristice, de altfel, oricarei abateri juridice de pericol pentru ordinea de drept, inclusiv cea publica, si care implica, in mod necesar si corelativ sanctiuni represive sau de natura coercitiva (penale, contraventionale, disciplinare) comparativ cu cele reparatorii aplicabile pentru daunele provocate -, mai ales ca ordonanta (art. 5 alin. 5 si art. 21 alin. 3) prevede la individualizarea sanctiunii contraventionale, printre altele, ca ea trebuie sa fie proportionala cu gradul de pericol social al faptei savarsite[12] sau in functie de gravitatea ei (art. 7/2).

Mai mult, in cazul contraventiilor pentru care se prevedea sanctiunea inchisorii alternativ cu amenda, daca se aprecia ca sanctiunea pecuniara nu era indestulatoare (tocmai ca o consecinta a pericolului social mai ridicat al faptei, apreciem noi), procesul - verbal constatator se inainta judecatoriei, pentru aplicarea sanctiunii corespunzatoare (art. 22 alin. 1 din reglementarea initiala, acum abrogat).

Evident, in aceste conditii trasaturile contraventiei raman urmatoarele:

- fapta de un anumit pericol social, care determina atat consacrarea cat si sanctionarea sa juridica;

- fapta savarsita cu vinovatie;

- fapta prevazuta (stabilita) si sanctionata ca atare prin legi si hotarari de guvern, ale consiliilor locale si judetene.

Elementele analitice ale contraventiei sunt obiectul juridic, subiectul, latura obiectiva si latura subiectiva.

a. Obiectul juridic al unei contraventii este reprezentat de grupul de relatii sociale aparat prin reglementarea juridica si constituit in jurul unor valori sociale neocrotite de legea penala (de exemplu, ordinea publica)[13], obiect care poate avea si o natura materiala (de exemplu, portul fara drept, al armelor albe) , iar incalcarea sau transgresarea acestor relatii constituite abatere juridica sanctionata administrativ.

b. Latura obiectiva ne indica faptul ca ilicitul administrativ poate consta dintr-o actiune (de exemplu, organizarea jocurilor de noroc fara autorizare legale[15], dintr-o inactiune (de exemplu, neluarea masurilor corespunzatoare de catre posesorii de terenuri pentru evitarea afectarii terenurilor limitrofe prin reziduurile provenite in activitatea de productie) sau din fapte comisiv - omisive (de exemplu, emiterea incompleta a certificatelor de calitate a produselor) .

Urmarile unei fapte contraventionale pot fi de ordin material, ca in cazurile precitate, constand din consecinte prejudiciante, uneori chiar evaluabile pecuniar (ca in materia poluarii terenurilor), dar pot exista si urmari de ordin nematerial (de exemplu, in cazul savarsirii in public de fapte, acte sau gesturi obscene impotriva persoanelor sau bunurilor acestora de natura sa tulbure ordinea si linistea publica[18].

Evident intre fapta ilicita si rezultatul vatamator trebuie sa existe un raport de cauzalitate, deci o legatura de la cauza la efect, altfel nu opereaza raspunderea juridica, daca, de exemplu, fapta nu a generat rezultatul (de pilda, n-a tulburat ordinea si linistea publica) sau, dimpotriva, rezultatul nu este efectul unei fapte intentionate a omului (de exemplu, tulburarea ordinii si linistii publice s-a datorat unui accident auto rutier) ori este consecinta unui eveniment natural (producerea unui cutremur). In materie contraventionala nu se sanctioneaza actele pregatitoare sau tentativa decat daca sunt expres prevazute ca abateri proprii si distincte de faptele consumate.

Alte elemente care pot interveni in cazul savarsirii unei contraventii si care au fost luate in considerare de lege mai pot fi, de exemplu, urmatoarele:

1. locul comiterii faptei, ca, de exemplu, provocarea sau participarea la scandal in localuri publice (art. 2 alin. 20 din Legea nr. 61/1991);

2. timpul savarsirii faptei, ca, de exemplu, refuzul consumatorului de a parasi localul public dupa ora de inchidere (art. 2 alin. 20);

3. mijloace folosite si modul de savarsire a faptei ca, de exemplu, alarmarea publicului, a organelor specializate pentru a interveni in caz de pericol ori a organelor de mentinere a ordinii publice prin darea semnalelor fara motiv intemeiat (art. 2 alin. 13 din aceeasi lege).

c. Latura subiectiva a contraventiei consta in vinovatia faptuitorului, adica in atitudinea sa constienta fata de fapta si de rezultatele ei de pericol social, previzibile pentru autor.

Fapta prevazuta ca fiind contraventie se sanctioneaza atat in cazul intentiei cat si a culpei, afara de cazul in care prin reglementare se dispune altfel, fiind vizata doar o forma a vinovatiei (de exemplu, intentia, ca in cazul indemnului, sub orice forma a minorilor la savarsirea de contraventii (art. 2 alin. 35 din Legea nr. 61/1991).

Mobilul si scopul contraventiei constituie in mod cu totul exceptional componente ale laturii subiective avute in vedere de legiuitor (de exemplu, organizarea jocurilor de noroc in scopul dobandirii de venituri ilicite - art. 1 lit. c din Decretul nr.153/1970 - abrogat).

Alteori, lipsa motivului intemeiat constituie o componenta esentiala a contraventiei (ca, de exemplu, in cazul alarmarii fara motiv intemeiat a autoritatilor de interventie).

d. Subiectul raspunderii contraventionale[19] poate fi o persoana fizica sau juridica.

Persoana fizica trebuie sa aiba varsta de cel putin 14 ani impliniti intrucat sub aceasta limita nu se raspunde contraventional (art. 14 alin. 2 din Ordonanta nr. 2/2001).

Intre 14 - 18 ani minorul poate fi sanctionat, dar minimul si maximul amenzii stabilite prin actul normativ pentru fapta savarsita se reduc la jumatate[20] (art. 14 alin. 3).

Minorul care nu a implinit varsta de 16 ani nu poate fi sanctionat la prestarea unei activitati in folosul comunitatii (art.11 alin. 4).

Persoana fizica trebuie sa fie autorul direct sau nemijlocit al abaterii nu un simplu participant de genul complicelui, ori tainuitor sau favorizator ori instigator, exceptand cazurile expres reglementate (de exemplu, indemnul, sub orice forma a minorilor, la savarsirea de contraventii - art. 2 alin. 35 din Legea nr.61/1991).

Persoanei fizice nu i se pretinde o anumita calitate pentru a raspunde administrativ, de aceea nu are relevanta faptul cetateniei romane sau calitatea de strain (cu sau fara alta cetatenie, cu dubla sau tripla cetatenie) si nici faptul ca are domiciliul sau resedinta in tara ori in strainatate.

Totusi, daca contraventia a fost savarsita de un militar in termen ori inainte de executarea sanctiunii persoana a dobandit aceasta calitate sanctiunea nu se mai aplica, iar procesul-verbal de constatare se trimite comandantului unitatii din care face parte contravenientul pentru a i se aplica masuri disciplinare, daca se apreciaza ca acesta este intemeiat (art. 44 alin. 1)[21].

Reglementarea instituie raspunderea contraventionala si pe seama persoanelor juridice in cazurile si conditiile prevazute de actele normative prin care se stabilesc si se sanctioneaza contraventii (art. 3 alin. 2).

In primul rand, rezulta ca raspunderea acestora opereaza in mod exceptional si derogator, comparativ cu raspunderea persoanelor fizice, numai daca exista o prevedere legala expresa, ceea ce nu se cere in cazul subiectelor individuale de drept pentru reglementarile care le sunt aplicabile, subintelegandu-se aplicabilitatea prevederilor normative pentru persoanele fizice.

In al doilea rand, nu exista o limitare a categoriilor de acte normative care pot reglementa contraventii pe seama persoanelor juridice, - asa cum o facea reglementarea anterioara (limitativ prin lege si decret) - ceea ce inseamna ca orice act normativ prevazut de ordonanta, putand stabili si sanctiona contraventii, va putea expres consacra abateri de acest gen si pentru subiectele colective de drept.

In al treilea rand, actuala reglementare, este mai restrictiva, sub acest aspect, fata de legea anterioara. Intr-adevar, daca este adevarat ca, de regula, orice persoana juridica se compune din mai multe persoane fizice, totusi nu orice asociere sau organizatie colectiva intruneste concomitent si calitatea de persoana juridica in sensul clasic, civilist al conceptului.

In acest sens, exista si pot exista organizatii, organisme, etc., neguvernamentale ori chiar autoritati sau institutii publice, care desi au calitatea de subiect de drept in diferite raporturi juridice, publice sau private (administrative, de munca, etc.) nu au concomitent si calitatea de persoana juridica civila si, implicit, nu pot fi sanctionate conform ordonantei in materie.

Legea anterioara (nr. 32/1968) consacra contraventii la normele ce prevedeau obligatii pentru organizatii socialiste (art. 5 alin. 4), chiar daca facea referire la persoanele juridice a caror sanctionare avea, totusi, caracter derogator (art. 5 alin. 3) trebuind sa fie prevazuta prin lege sau decret adica prin reglementari speciale de exceptie, neadministrative, in vreme ce pentru organizatii socialiste sanctionarea opera in cazul incalcarii unor atributii specifice lor sau angajatilor ori membrilor lor pe linia sarcinilor de serviciu.

Sub imperiul vechii reglementari s-a apreciat[22] ca aplicarea sanctiunilor contraventionale organizatiilor are un caracter alternativ, in sensul ca pentru aceleasi abateri masurile nu se pot aplica decat fie persoanelor juridice, fie direct persoanelor incadrate (angajate) la ele si efectiv vinovate, sanctionarea subiectului colectiv excluzand posibilitatea sanctionarii administrative a persoanei fizice din cadrul sau.

Apreciem ca prin vechea reglementare s-a urmarit recurgerea la sanctionarea administrativa a organizatiilor pentru anumite fapte - si, probabil, acelasi scop s-a avut in vedere si de actuala ordonanta - ori de cate ori aceasta reprezinta o modalitate mai eficienta de sanctionare care nu mai obliga autoritatea competenta sa stabileasca raspunderea, ca, odata cu constatarea abaterii, sa recurga la minutioase anchete administrative prealabile pentru a depista persoana fizica efectiv vinovata din cadrul organizatiei.

Aceasta cercetare va reveni, ulterior sanctionarii persoanei juridice, conducerii acesteia ori forurilor ierarhice care vor determina persoana fizica efectiv vinovata stabilindu-i raspunderea concreta si efectiva, inclusiv recuperarea sumelor platite cu titlu de amenda de catre persoana juridica in cauza.

Autoritatea sanctionatorie este practic lipsita de posibilitatea de a aprecia nu numai ce persoana fizica din cadrul persoanei juridice este efectiv vinovata de abaterea comisa, dar si de a determina subiectul de la care se va recupera suma platita cu titlu de amenda, ea trebuind sa se limiteze la stabilirea subiectului raspunzator indicat de lege - persoana juridica sau fizica, dupa caz - si sa-l sanctioneze in mod corespunzator, fara alta libertate de apreciere.

§ 4. Cauze care inlatura caracterul contraventional al faptei

Cauzele care inlatura caracterul contraventional al faptei sunt aproximativ aceleasi cu cauzele - indicate de legea penala - care inlatura caracterul penal al acesteia si pe care reglementarea in materie le enumera (art. 11 alin. 1) fara a le defini.

Aceste cauze, care implicit, exclud si raspunderea juridica sunt: legitima aparare, starea de necesitate, cazul fortuit, constrangerea fizica sau morala iresponsabilitatea, betia involuntara completa, eroarea de fapt, precum si infirmitatea, daca are legatura cu fapta savarsita.

In privinta infirmitatii, apreciem, desi legea noua nu prevede, ca ea poate fi temporara sau permanenta, atat mentala (de exemplu, criza de epilepsie), cat si fizica (orbirea sau cecitatea), dar daca are legatura cu fapta savarsita (de exemplu, o contraventie rutiera vizand nerespectarea culorii semaforului de catre pietoni) va fi o cauza ce exclude caracterul ilicit al faptei.

De asemenea, minorul sub 14 ani nu raspunde contraventional, desi legea nu a prevazut expres minoritatea intre cauzele care inlatura caracterul contraventional al faptei consacrand-o distinct (art. 11 alin. 2).

Cauzele care inlatura caracterul contraventional al faptei se constata numai de instanta de judecata (art. 11 alin. 5).

Aceasta prevedere legala este deficitara intrucat este de principiu ca orice organ competent sa stabileasca abaterea si/sau sa o sanctioneze juridic (inclusiv contraventional), poate constata, si este obligat sa o faca, in cadrul atributiilor sale legale, ca nu poate sanctiona sau nu poate solicita sanctionarea unei persoane pentru fapte fata de care opereaza o cauza ce exclude caracterul ilicit al acesteia sau inlatura raspunderea juridica.

Pe de alta parte, nu toate contraventiile sau sanctiunile corelative lor ajung in fata instantei de judecata, ci, dimpotriva, sanctiunile aplicabile acestora ori alte masuri luate in consecinta, raman definitive in fata autoritatii executive care le-a dispus (de exemplu, pe motivul depasirii termenului de atac in fata jurisdictiei competente).

Ori, intr-o astfel de situatie autoritatea in fata careia se ridica o astfel de imprejurare are, din oficiu, obligatia imperativa sa constate existenta cauzelor ce inlatura caracterul ilicit al faptei si exonereaza, implicit, de raspunderea juridica, inclusiv nevalabilitatea actului de sanctionare administrativa tocmai pentru acest motiv.

In cazul contraventiilor pentru care este necesara plangerea partii vatamate (alungarea din locuinta comuna a sotului sau sotiei, a copiilor, precum si a oricarei alte persoane aflate in intretinere - art. 2 alin.30 din Legea nr. 61/1991), retragerea acesteia ori impacarea partilor inlatura raspunderea faptuitorului (art. 6/2 din Legea nr. 61/1991, republicata).

§ 5. Contraventia si alte categorii de abateri juridice

Doua elemente disting net abaterea administrativa de alte abateri juridice, si anume natura juridica a raportului social incalcat si gradul de pericol social al fapte.

Primul element, respectiv natura raportului vizat indica faptul ca raspunderea contraventionala intervine, spre deosebire de alte forme ale raspunderii juridice, numai in cadrul raporturilor de drept administrativ. In mod cu totul exceptional raspunderea administrativa, necontraventionala, poate opera si in cadrul reglementarilor penale atunci cand pentru lipsa de pericol social al unei infractiuni se poate aplica, de catre procuror sau instanta de judecata, sanctiunea administrativa a amenzii (art. 18/1 Cod Penal) ori in cazul amenzilor judiciare (art. 198 C.p.p.).

Cel de al doilea element, gradul de pericol social al faptei, desi nu mai este indicat ca atare in noua definitie legala a contraventiei data de reglementarea cadru generala, situeaza totusi abaterile administrative intre infractiuni (ca fapte ilicite cu cel mai mare grad de pericol social) si abaterile disciplinare (ca fapte ilicite cu cel mai scazut grad de pericol social ce afecteaza numai colectivitatea in cadrul careia se produc), avand un grad de pericol social mai scazut decat infractiunea, dar mai ridicat decat abaterea disciplinara si care vizeaza intreaga societate. Evident, contraventia se deosebeste net de faptele ilicite cu consecinte evaluabile pecuniar care atrag raspunderea reparatorie.

A. Contraventia si ilicitul civil

Abaterea civila se deosebeste de cea administrativa.

Ilicitul civil are intotdeauna consecinta pagubitoare, de ordin pecuniar, in vreme de abaterea administrativa este lipsita de acest caracter, dar daca totusi prin contraventie se produc si pagube, repararea lor se face in cadrul altor forme ale raspunderii juridice, cum ar fi cea civila (desi legea contraventionala poate prevedea raspunderea reparatorie pe baza de tarif, taxa, suprataxa, etc.);

Ilicitul civil presupune atat incalcarea dreptului obiectiv (a legislatiei), cat si a dreptului subiectiv apartinand celui prejudiciat in raportul contractual sau delictual, in vreme ce abaterea administrativa reprezinta, in primul rand, o incalcare a dreptului obiectiv, adica o vatamare a intereselor generale ale societatii, indiferent de existenta concomitenta sau nu si a vatamarii unui drept subiectiv.

Raspunderea civila se declanseaza numai la solicitarea partii interesate, prejudiciate, in timp ce raspunderea administrativa se declanseaza, din oficiu, tocmai ca rezultat al naturii diferite a intereselor incalcate;

Raspunderea civila are, de regula, un scop reparator, pe cand raspunderea administrativa unul sanctionator, represiv;

Raspunderea civila are un continut patrimonial, in vreme ce raspunderea administrativa poate fi pecuniara (amenda, confiscarea), cat si nepatrimoniala (avertisment, prestarea unei activitati in folosul comunitatii);

Intinderea raspunderii juridice civile este determinata de marimea prejudiciului, gradul culpei autorului faptului ilicit, in timp ce raspunderea administrativa nu este influentata de aceste elemente;

Raspunderea administrativa are intotdeauna un caracter strict personal, fiind suportata numai de autorul faptei ilicite, in timp ce persoana care a savarsit delictul civil poate fi inlocuita in executarea obligatiilor sale de catre o alta, in conditiile legii, existand si o raspundere pentru fapta altuia;

In timp ce raspunderea contraventionala nu poate interveni decat in cazurile expres si limitativ prevazute de lege, raspunderea civila intervine in orice situatie care a generat un prejudiciu, in conditiile legale cu caracter general.

B. Contraventia si abaterea disciplinara din dreptul muncii

Intre cele doua categorii de abateri prementionate exista unele deosebiri:

Ilicitul disciplinar prezinta cel mai scazut grad de pericol social - comparativ cu contraventia - afectand doar interesele colectivitatii in care se gaseste autorul abaterii, iar nu interesele sociale generale;

Abaterea disciplinara poate fi savarsita numai de catre o persoana fizica incadrata intr-o colectivitate organizata (de munca, serviciu, invatatura, etc.), in vreme ce ilicitul administrativ nu presupune o asemenea calitate, putand fi savarsit si de o persoana juridica, exceptand contraventiile de serviciu, cum sunt cele, de exemplu, privind protectia muncii;

Abaterile disciplinare reprezinta, de regula, orice incalcare a disciplinei muncii, nefiind obligatoriu sa fie prevazute in mod expres si limitativ, in timp ce contraventiile sunt intotdeauna expres indicate;

Raspunderea disciplinara presupune intotdeauna un raport de subordonare intre persoana sanctionata si cea care dispune sanctiunea, in timp ce raspunderea contraventionala nu are o asemenea relatie;

Atat raspunderea disciplinara cat si cea contraventionala au un caracter represiv, iar nu reparator, iar sanctiunile aplicate sunt expres prevazute de lege.

In unele cazuri, cand incalcarea disciplinei muncii prezinta un grad de pericol social deosebit si pentru societate, unele abateri disciplinare pot aparea concomitent ca si contraventii, ca, de exemplu, in materia protectie muncii, prevenirii si stingerii incendiilor.

In acest caz nu se poate considera ca avem o incalcare a principiului "non bis in idem", prin aplicarea a doua sanctiuni, e drept diferite, pentru aceeasi abatere, intrucat acest principiu isi are aplicabilitate numai in cadrul aceleiasi forme de raspundere. Intr-adevar, in aceasta ipoteza fapta trebuie considerata ca prezentand un dublu pericol social, atat pentru colectivul de serviciu ori de munca, cat si pentru societate, ceea ce antreneaza doua forme diferite ale raspunderii represive.

C. Abaterea administrativa si infractiunea

Cele doua categorii de abateri se disting printr-o serie de trasaturi:

Infractiunea este prevazuta numai prin legi, in timp ce contraventiile pot fi consacrate si prin acte normative cu forta juridica inferioara;

Ilicitul penal nu poate fi savarsit decat de o persoana fizica in timp ce abaterea contraventionala poate fi comisa si de catre persoanele juridice;

Raspunderea penala o pot stabili doar instantele de judecata in timp ce raspunderea administrativa o pot stabili diferite categorii de autoritati;

Infractiunea reprezinta abaterea juridica cu cel mai ridicat grad de pericol social, comparativ cu contraventia care are un grad mai scazut.

In reglementarea cadru s-a renuntat la acest criteriu de delimitare intre cele doua fapte ilicite pentru ca el nu reprezinta un element suficient de exact pentru definirea si departajarea celor doua categorii de fapte ilicite.

Totusi, in continuare, conform legislatiei in vigoare, este posibil ca pentru o infractiune sa se aplice o amenda (penala) mai mica decat pentru o contraventie.

Se poate desprinde concluzia ca intre sistemul sanctionator penal si cel administrativ nu exista o corelatie corespunzatoare care sa reflecte pe deplin si concordant diferenta gradului de pericol social intre cele doua categorii de fapte ilicite. De aceea distinctia esentiala intre ilicitul penal si cel contraventional ramane natura juridica diferita a normei incalcate si a raportului format in consecinta.

In acest sens ar fi de dorit gasirea unor criterii riguros stiintifice si exacte care sa distinga contraventia de orice alta abatere antisociala, eliminandu-se din sistemul sanctionator contraventional "vestigii" de natura penala, cum ar fi, de exemplu, privarea de libertate, care constituie o ramasita a clasificarii tripartite a infractiunilor in crime, delict si contraventii, ultimele sanctionate cu inchisoare politieneasca[23].