Innoiri in administratia publica din Principatele romane prin Regulamentul Organic

Innoiri in administratia publica din Principatele romane prin Regulamentul Organic

Lupta intre Poarta otomana, ca putere suverana, care se caznea sa pastreze si sa-si consolideze influenta in Principate, si Rusia, puterea protectoare, care, sub pretextul apararii intereselor crestine dorea sa le anexeze si sa le integreze la imperiul tarist, aparea aplanata temporar prin semnarea la 25 septembrie/7 octombrie 1826 a Conventiei ruso-turce de la Akkerman. Cele doua mari puteri isi confirmau clauzele tratatului ruso-turc, incheiat la Bucuresti, din 1812. Se accepta reantoarcerea in Principate a marilor boieri refugiati in strainatate in timpul revolutiei din 1821. Poarta Otomana si Rusia se intelegeau vremelnic, ca, in privinta regimului politic din Principatele romane sa accepte: alegea domnului pamantean de catre divan, pe o durata de 7 ani, cu asentimentul celor doua mari puteri. Se scuteau Principatele romane de plata haraciului sau tributului pe termen de doi ani si suma obligatiilor celor doua tari fata de Partea Otomana se mentinea la marimea celei fixate inaintea revolutiei lui Tudor Vladimirescu prin batiseriful din 1812. Principatele erau libere sa faca comert si cu alte tari vecine, numai dupa asigurarea aprovizionarii Portii otomane. Sub avalansa numeroaselor memorii si proiecte reformatoare - despre care erau la curent ambele mari puteri, Turcia si Rusia - se accepta infiintarea unei comisii, in fiecare tara, Moldova si Muntenia, care sa elaboreze si sa definitiveze noi programe de masuri pentru imbunatatirea organizarii politice si administratiei publice.

Dar, un nou razboi ruso-turc declansat in 14-26 aprilie 1828, intreruprea domniile pamantene si programul fixat prin Conventia de la Akkerman, fiindca rusii ocupau ambele Principate romane.

In locul celor doi domni pamanteni, care fugisera din calea invaziei trupelor tariste, se instituise o administratie militara rusa, in frunte cu contele Pahlen, numit presedinte deplin imputernicit al divanurilor Moldovei si Tarii Romanesti - care a introdus si mentinut un regim sever, tiranic.

Succesele militare ale rusilor au permis semnarea la 2-14 septembrie 1829 a Tratatului de pace ruso-turc de la Adrianopol, care prevedea, referitor la Principatele romane, urmatoarele: restituirea catre Tara Romaneasca a cetatilor fostelor raiale otomane si a teritoriilor acestora, stabilindu-se granita romano-otomana pe talvegul (canalul navigabil) Dunarii; autonomia administrativa pentru ambele Principate romane; numirea domnilor pamanteni pe viata; abolirea monopolului turcesc asupra comertului si libertatea comertului pentru toate produsele romanesti; dreptul la navigatie pentru cele doua tari, Moldova si Muntenia, cu vase proprii; ingradirea posibilitatilor de interventie a Portii in Principate; mentinerea ocupatiei rusesti in cele doua tari romane si obligatia Portii otomane de a recunoaste si confirma regulementele administrative ce vor fi elaborate si puse in aplicare in timpul ocupatiei rusesti, pana la plata despagubirilor de razboi cerute de rusi si fixate la suma de 11.500.000 ducati.

Ocupatia rusa in Principatele romane avea sa se prelungeasca pana in 1834. Dupa F.P. Pahlen functia de presedinte al divanurilor Moldovei si Munteniei a fost preluata de din luna noiembrie 1829, de catre generalul P.D. Kisselev. Acesta actiona, in consens cu dorinta guvernului rus, pentru anexarea ambelor Principate romane la imperiul rus si stabilirea frontierelor rusesti pe linia Dunarii. Dar, opozitia marilor puteri europene fata de tendintele expansioniste ale Rusiei, pe care n-o doreau stapana pe linia Dunarii, revolutia poloneza din 1831, care afecta stabilitatea imperiului rus, criza otomana si tratatul de la Unkiar - Iskelessi (1833) au silit Rusia sa renunte temporar la ideea anexarii Principatelor romane si sa satisfaca o parte din doleantele reformatoare ale boierimii moldovene si muntele, prin Regulamentele Organice, dand Europei iluzia ca ea, Rusia tarista, n-a incetat sa joace si un anumit rol "progresist" in lumea crestina.

Avand un continut cvasiidentic Regulamentele Organic, mai corect Regulamentul Organic era un hibrid intre doleantele progresiste ale numeroaselor memorii si proiecte reformatoare ale moldovenilor si muntenilor, pe de o parte, si pe de alta parte exprima dorinta Rusiei de a-si mentine si intari posibilitatea de amestec in Principate, ca putere protectoare, impacand, totodata, si Poarta otomana, ca putere suzerana.

Analizat in ansamblu, Regulamentul Organic - elaborat cu concursul reprezentantilor marii boierimi moldovene si muntene, in timpul ocupatiei militare rusesti, sub patronajul lui Pavel D. Kisselev, si pus in vigoare la 1/13 iulie 1831 in Tara Romaneasca si de la 1/13 ianuarie 1832 in Moldova - avea un caracter progresist, avand semnificatia celei dintai legiuiri fundamentale ronanesti, care, totusi, fiind elaborata si promulgata la hotarul dintre cele doua epoci, medievala si moderna, sub un regim militar de ocupatie straina, nu putea fi o Constitutie, ci un hibrid, un compromis, cu limite, dar si cu prevederi moderne, progresiste, incontestabile, mai ales pentru sectorul care ne intereseaza, adiministratia publica. Elementele progresiste ale acestei legiuiri fundamentale rezultau din: introducerea pentru prima data a pricipiului separarii puterilor, evidentierea clara a dezideratului de a se realiza "nedespartita unire" a Moldovei si Munteniei, ca o "necesitate mantuitoare", crearea in acest scop a unui aparat administrativ modern, organizarea pe baze moderne a intregului sistem judecatoresc, recunoasterea autoritatii lucrului judecat, infiintarea departamentelor - avand semnificatia ministerelor - si a serviciilor publice specializate, un inceput de modernizare a sistemului financiar - prin desfiintarea numeroaselor impozite indirecte (vinarit, oierit, dijmuit etc), a vamilor interne si instituirea unui impozit mic, capitatia pentru tarani si patenta pentru negustori si meseriasi; faptul esential, in domeniul finantelor era introducerea bugetului - a evidentei veniturilor si cheltuielilor; se mai prevedea: reglementarea, incurajarea si protectia meseriilor, industriei, comertului, in conditiile libertatilor prevazute in Tratatul de la Adrianopol (1829), infrumusetarea targurilor, oraselor, localitatilor. Limitele Regulamentului Organic izvorau din mentinerea sistemului clacii in relatiile dintre tarani si boieri - zilele de lucru normandu-se si inmultindu-se, fapt pentru care Regulamentul va fi supranumit si "codicele muncii de claca". Nu erau definite clar conceptele de autonomie, suzeranitate si protectorat, ceea ce permitea ingerintele atat ale Portii otomane, cat si ale Rusiei, in treburile interne ale Moldovei si Munteniei.

Regulamentul Organic aducea modificari importante in vechiul sistem medieval.

Domnul urma sa fie ales pe viata dintre marii boieri de catre Adunarea Obsteasca Extraordinara - formata din 190 de membri in Muntenia si 132 in Moldova. Cei 190 de membri ce trebuiau sa aleaga domnul muntean erau: mitropolitul, 3 episcopi, 50 de boieri de rangul I, 73 de boieri de rangul II, 36 boieri alesi de judete, cate 2 in fiecare judet, 27 de deputati ai corporatiilor din orase - toti avand varsta minima de 30 de ani impliniti. In Moldova, cei 130 de membri ai Adunarii Obstesti Extraordinare se compuneau, din urmatoarele categorii sociale: mitropolitul, 2 episcopi, 45 de mari boieri, 31 de boieri de rangul II, 32 de boieri din tinuturi, 21 de alesi ai corporatiilor din targuri si orase si un deputat al Academiei Nationale de Invatatura - toti de aceeasi varsta minima, 30 de ani.

Misiunea Adunarii Obstesti Extraordinare consta in alegerea domnului si apoi sa solicite puterii suzerane, Turcia, obtinerea investiturii, iar din partea puterii protectoare, Rusia, confirmarea alegerii.

Domniile regulamentare au debutat prin incalcarea flagranta a prevederii esentiale, prin faptul ca, cei doi domni, Alexandru Ghica, in Muntenia, si Mihail Sturdza in Moldova au fost numiti in aprilie 1834 de catre Poarta otomana si Rusia, si nu alesi conform stipulatiei fundamentale din Regulamentul Organic. In acest sens, al alegerii domnului, abia in 1842 s-a procedat la alegerea domnului in Tara Romaneasca, in persoana lui Gheorghe Bibescu.

Prerogativele domnului erau de natura legislativa, executiva si judecatoreasca, in conformitate cu legislatia in vigoare. Avea initiativa sa propuna legile catre organul legislativ Adunarea Obsteasca Obisnuita, iar dupa aprobarea legilor in acest "parlament boieresc", domnul avea obligatia sa le semneze, sa le promulge sau, uneori, sa le respinga.

Fata de perioada medievala domnul inceta sa mai fie stapanul absolut al tarii care sa dispuna dupa plac de averea si viata supusilor sai. Nici nu-si mai exprima puterea ca fiind de drept divin, in calitate de "reprezentant" al lui Dumnezeu pe pamant.

Regulamentul Organic limita puterea domnului. Dreptul legislativ al domnului era impartit cu Adunarea Obsteasca Obisnuita - care avea cele mai largi prerogative legislative, de a analiza, aproba sau respinge un proiect initiat, trimis de domn. Prerogativele executive ale domeniului constau in numirea sau revocarea celor 6 mari dregatori sau sefi de departamente, precum si a tuturor dregatorilor si functionarilor locali si centrali. Principalii colaboratori, mari dregatori sau sefi de departamente - echivaland cu viitorii ministri.

Ca sef al puterii executive domnul trebuia sa asigure si sa pazeasca buna randuiala si liniste publica. Prerogativele fiscale ale domnului erau restranse la minim: fixarea impozitelor, controlul veniturilor si cheltuielilor, intreaga executie bugetara cadea in seama puterii legislative, adica a Adunarii Obstesti Obisnuite.

Prerogativele militare constau in faptul ca domnul era seful militiei - loctiitorul sau se numea spatar in Muntenia si hatman in Moldova, denumiri care erau preluate din traditiile medievale - si comandant suprem al armatei nationale in formare.

Sefii departamentelor sau ministrii erau: ministrul treburilor dinlauntru sau marele vornic, ministrul finantelor sau vistiernicul, marele postelnic sau secretarul de stat, logofatul sau ministrul dreptatii, ministrul treburilor bisericesti si ministrul ostirii. Primii trei - marele vornic, vistiernicul si postelnicul, adica ministrul de interne, ministrul finantelor si secretarul de stat - formau sfatul administrativ, care se intrunea de doua ori pe saptamina, sub presedintia marelui vornic sau ministru de interne, exminand afacerile curente referitoare la ordinea si linistea publica, finante, comert. Toti ministrii - sau cei 7 sefi ai departamentelor - se intruneau periodic, formand sfatul ministrilor, sub presedintia domnului, adoptand decizii ce se puneau imediat in executie.

Pentru prima oara apareau departamente specializate; de exemplu vornicul sau ministrul de interne avea atributii ce priveau ordinea si linistea, aprovizionarea oraselor, dezvoltarea industriei, meseriilor, comertului, intretinerea cailor de comunicatie.

Puterea legislativa - Adunarea Obsteasca Obisnuita - juca rolul unui organism parlamentar minicameral, format din 42 de membri in Tara Romaneasca, si 35 de membri in Moldova. Existau doua categorii de membri - de drept: mitropolitul, episcopii - si alesii, in majoritatea lor covarsitoare mari boieri. Toti deputatii, de drept sau alesi, isi desfasurau mandatul pe 5 cinci ani.

Adunarea Obsteasca Obisnuita era condusa de mitropolit ca presedinte, ajutata de un birou, format din 2 secretari si 2 secretari supleanti.

Adunarea Obsteasca Obisnuita avea atributii exclusiv legislative, asemenea Parlamentului modern, cu deosebirea ca era format din clerici si boieri. Ea legifera bugetul, putea propune domnului si masuri ce priveau dezvoltarea agriculturii, industriei, comertului, ordinii publice etc.

Puterea judecatoreasca revenea tribunalelor si judecatoriilor judetene sau tinutale, compuse din un presedinte si doi judecatori. Deciziile acestor instante puteau fi contestate si rejudecate la instantele centrale. Divanele, care, in Tara Romaneasca erau doua, unul la Bucuresti si al doilea la Craiova, in vreme ce in Moldova era o singura instanta centrala, la Iasi. Pe langa fiecare instanta se aflau: un logofat sau grefier, un condicar sau arhivar si un anumit numar de impiegati.

In legatura cu instantele judecatoresti pentru prima data se crea si avocatura ca institutie. Avocatul era ales dintre acei oameni, care aveau studii si cunosteau pravilele, legile in vigoare, fiind totodata "oameni cinstiti si drepti". Pentru a putea sa practice avocatura, cei ce indeplineau criteriile fixate prin lege trebuiau sa-si inscrie numele lor in condica cancelariei la ministerul dreptatii, condus de logofat, dar nu puteau sa-si exercite atributiile decat dupa ce primeau de la stapanire o "carte de slobozenie". Pe langa fiecare instanta judecatoreasca existau avocati publici care puteau fi solicitati de inculpati. Avocatul era obligat sa arate instantei juridice imputernicirea pe care o poseda si sa manifeste fata de organul de judecata cuvenitul respect.

Se crea si institutia procuraturii. Procurorii aveau atributii precise, in stransa legatura cu prevederile legislative.

Organizarea si permanentizarea functionarilor publici era o alta prevedere a Regulamentului Organic. Departamentele sau ministerele - de interne, de dreptate, finante, al ostirii si treburilor bisericesti etc - aveau in subordine un secretariat de stat sau postelnicie si un director. Toti functionarii erau numiti pe 3 ani si daca dovedeau "competenta si vrednica purtare" puteau fi realesi.

In vederea centralizarii administrative erau desfiintate marile subdiviziuni teritoriale - Tara de Sus si Tara de Jos, caimacamia Craiovei; judetele aveau in fruntea lor ocarmuitori, iar tinuturile ispravnici numiti pe termen de trei ani de catre domn, la propunerea sfatului administrativ. Oficial, ocarmuitorii si ispravnicii erau subordonati marelui vornic sau ministru de interne, avand in principal doar atributii administrative. In ceea ce priveste subdiviziunile judetelor si tinuturilor s-au introdus unele schimbari: plaiurile si plasile in Tara Romaneasca aveau in fruntea lor suborcarmuitori, iar in Moldova, ocoalele - privighetori de ocoale. Atributiile lor erau: sa mentina ordinea si linistea, sa lupte impotriva abuzurilor, sa se ingrijeasca de buna functionare a mijloacelor de comunicatie, de asistenta sociala.

S-a modernizat si conducerea oraselor - care aveau in frunte un sfat ales de oraseni - format din 5 membri, dintre orasenii cu domiciliu stabil in orasul respectiv; unul dintre membrii sfatului orasenesc era ales dintre boierii aflati in Adunarea Obsteasca Obisnuita, iar ceilalti 4 membri ai sfatului orasenesc erau alesi de catre starostii, sefii corporatiilor din orasul respectiv, intruniti intr-un colegiu. Spre a putea fi alesi in sfatul orasenesc, candidatii trebuiau sa aiba proprietate in oras sau un capital de minim 25.000 lei. Pe langa sfatul orasenesc - confirmat de domn - activa si un comisar al guvernului, care participa la sedintele sfatului orasenesc, veghind ca acesta sa se mentina in atributiile ce-i reveneau. Sfatul orasenesc administra veniturile si cheltuielile orasenilor, raspundea de organizarea si buna functionare a treburilor edilitare si de aprovizionare, aviza constructiile, activitatea din piete, constructia de locuinte, pavarea strazilor.

Administratia rurala pastra sistemul traditional; in Tara Romaneasca satele erau conduse de parcalabi, iar in Moldova de vornici. Un sfat al oamenilor buni si batrani administra bunul obstesc, impreuna cu preotul si boierul satului.