Tehnica controlului administrativ

Tehnica controlului administrativ

§ 1. Personalul de control[1]

Intrucat continutul principal al activitatii de control consta in observarea si analizarea unor fapte ca si a cauzelor care au determinat deficientele, inclusiv incalcarea legii, precum si stabilirea modalitatilor de inlaturare a abaterilor rezultate se desprinde concluzia ca numai o persoana calificata poate exercita un control corespunzator specificului activitatii verificate. Caracterul multilateral si specializarea activitatii executive determina specializarea organica si functionala a controlului administrativ in scopul unei cat mai depline realizari a obiectivelor activitatii verificate.

Exista diverse criterii in ceea ce priveste recrutarea si pregatirea personalului administrativ de control. Astfel, recrutarea se poate face dintre persoanele avand o vechime mai indelungata in administratia activa, care, cunosc domeniul ce urmeaza sa-l verifice, dar care pot fi deficitare in privinta cunostintelor de tehnica a controlului. O alta modalitate consta in desemnarea personalului de control dintre lucratorii aflati la inceputul carierei administrative, formandu-i special pentru aceasta activitate, dar cu dezavantajul ca cel in cauza nu are suficiente cunostinte practice de administratie activa, deci ale domeniului pe care il verifica. Utilizarea unui sistem intermediar de recrutare, care sa cuprinda personal de control care a desfasurat deja o activitate de administratie activa si la care perioadele de control cu cele de administratie activa alterneaza ca atributii de serviciu, pare a fi cel mai indicat sistem, prin cumulul de cunostinte profesionale pe care le ofera.

Personalul de control trebuie sa dispuna de independenta operativa in activitatea de verificare pentru ca sa o realizeze in mod corespunzator. De aceea statutul juridic al acestuia trebuie sa garanteze anumite drepturi specifice necesare pentru efectuarea unei cercetari obiective, pentru exprimarea libera a constatarilor ce se desprind si pentru evitarea consecintelor oricarei forme de presiune exercitate asupra personalului verificat.

Independenta operativa a personalului de control este necesara spre a fi recunoscuta numai pentru exercitarea in bune conditii a activitatii de verificare, in care scop ea trebuie sa confere unele drepturi, inclusiv, dreptul de sanctionare a personalului si a activitatii verificate, atunci cand este cazul, ea netrebuind sa se transforme sau sa dea nastere la abuzuri din partea celui care face verificarea. Independenta operativa inseamna nesubordonare numai fata de organul verificat, dar nu si lipsa oricarei subordonari a factorului de control fata de o anumita conducere administrativa (proprie).

§ 2. Momentul controlului[2]

Desi organele de control sunt, de regula, autoritati cu activitate permanenta, controlul asupra unui organ de stat nu se poate desfasura in mod continuu deoarece aceasta ar stanjeni activitatea verificata, motiv pentru care controlul este discontinuu, declansat din oficiu, la sesizare sau ori de cate ori este socotit ca fiind util, necesar. Tot un caracter discontinuu are si verificarea periodica chiar programata sau planificata. In unele situatii deosebite controlul imbraca aspectul de permanenta sau de continuitate deoarece intervine ori de cate ori se realizeaza o anumita actiune pe care o verifica in privinta unor elemente, cum este cazul controlului financiar preventiv.

Fixarea momentului controlului prezinta interes numai in ipoteza in care elementul controlat poate fi localizat in timp prin raportarea momentului verificarii la momentul adoptarii sau executarii unui act ori a unei masuri administrative ce trebuie verificata, in acest sens controlul poate fi prealabil, concomitent sau ulterior realizarii activitatii verificate.

Controlul prealabil (aprioric sau preventiv ori anterior) opereaza inaintea perfectarii actului juridic sau operatiunii care devin valabile numai in masura in care verificarea stabileste ca s-au indeplinit conditiile necesare. Aceasta permite evitarea unor nereguli chiar de la inceput, desi uneori dauneaza operativitatii in activitatea executiva (se intalneste sub forma avizelor, vizelor, de ex. in controlul financiar preventiv).

Controlul concomitent este mai greu de realizat deoarece presupune simultaneitate de timp si spatiu intre activitatea de verificare si activitatea verificata, din care cauza este mai rar utilizat, fiind intalnit sub forma acordului concomitent necesar adoptarii unor acte administrative.

Controlul ulterior (posterior)[3] efectuarii actiunii verificate este o forma frecvent intalnita si utilizata intrucat lasa posibilitatea actiunii proprii si independente a organului verificat, contribuind la stimularea initiativei proprii si independente a organului verificat, a raspunderii directe si exclusive pentru masurile luate. Dezavantajul acestei forme consta in faptul ca interventia de verificare s-ar putea dovedi tardiva fata de unele efecte negative pe care un act adoptat si deja executat le-ar putea produce. In aceasta ipoteza rolul controlului este acela de a contribui la restabilirea conformitatii cu legalitatea prin, de exemplu, anularea actului, suspendarea executarii masurii pretins ilegale, etc., fara a mai putea inlatura si efectele ilicite deja generate, precum si pagubele produse. Efectul preventiv al acestei forme de control consta fie din faptul ca a blocat executarea actului ilegal, astfel incat rezultatele ilicite ale acestuia nu s-au putut produce, fie ca in viitor se vor evita deficientele de natura celor deja constatate ori sa elimine cauzele acestora.

§ 3. Metodele controlului[4]

Metodele de control se grupeaza sub aspectul modalitatii de efectuare in modalitati examinate din punctul de vedere a celui controlat si modalitati examinate din punctul de vedere a celui care controleaza.

/. Modalitati examinate sub aspectul celui controlat

In cadrul acestei categorii distingem:

1. Dupa modul de incunostintare a subiectelor despre efectuarea verificarii, controlul anuntat si controlul inopinat.

a. Controlul anuntat este modalitatea de verificare prin care cel care urmeaza sa fie controlat este instiintat in timp util cu privire la aceasta operatiune, la scopul si data realizarii ei. Prin acest control, in principal, nu se urmareste descoperirea unor deficiente accidentale minore, ci asigurarea cunoasterii generale a activitatii celui verificat. Daca totusi persoana verificata va fi gasita cu o activitate, in general, deficitara, se va considera ca este necorespunzatoare pentru functia detinuta. Controlul anuntat se poate desfasura in mod periodic, dupa un program prestabilit cunoscut de cel ce urmeaza a fi verificat, cum este cazul controlului de fond.

b. Controlul inopinat este o modalitate de verificare prin care cel ce urmeaza a fi controlat nu este incunostintat in prealabil sau in termen util asupra actiunii ce urmeaza a fi intreprinsa. Acest control are un puternic efect psihologic, intimidant si preventiv, obligandu-l pe cel in cauza sa vegheze in permanenta la indeplinirea corespunzatoare a atributiilor sale. Desi este neanuntat, cel in cauza si conducatorul sau ierarhic trebuie sa fie incunostintati, cel tarziu, pana la data declansarii verificarii, despre initierea controlului, cum este cazul controlului pentru protectia consumatorului.

2. Dupa volumul activitatii verificate controlul poate fi partial si poate fi complet.

a Controlul partial (esantion) vizeaza verificarea unei parti sau a unei structuri a organului ori a activitatii sale, de exemplu: controlul inopinat;

b. Controlul complet (exhaustiv) este o verificare totala a intregii activitati si a intregului personal fiind, de pilda, cazul controlului de fond, ceea ce presupune un mare efort de mijloace materiale si umane pentru realizarea lui, motiv pentru care este mai rar utilizat, la intervale mai mari de timp, deoarece stanjeneste activitatea curenta a celor verificati.

3. Dupa modul de infaptuire controlul poate fi control de dosar si un control la fata locului.

a. Controlul de dosar este forma prin care se verifica, de regula, la sediul organului de control diferitele documente materiale, in special inscrisuri constatatoare ale actelor juridice si ale operatiunilor tehnico-materiale (avize), sub aspectul existentei, legalitatii si a oportunitatii lor;

b. Controlul la fata locului este desfasurat la sediul activitatii verificate, fiind si un control faptic deosebit de util datorita largilor posibilitati de verificare concreta pe care le ofera, inclusiv confruntarea verificarii de dosar cu realitatea faptica.

//. Modalitati examinate sub aspectul organului de control

1. Dupa prezenta sau absenta subiectului pasiv al raportului de control la activitatea de verificare distingem:

a. Controlul contradictoriu care se desfasoara in prezenta tuturor subiectelor interesate, permitand confruntari de date, de documente si de situatii, de persoane, furnizarea de explicatii suplimentare fata de constatarile rezultate.

b. Controlul necontradictoriu este verificarea la care nu participa cel analizat, fiind mai rar utilizat deoarece are un caracter incomplet si deficitar prin lipsa datelor si explicatiilor pe care le poate furniza cel in cauza.

2. Dupa elementele care ii stau la baza distingem:

a. Controlul dirijat sau planificat care este acea forma de verificare efectuata dupa un plan tematic al organului de control, in care se prevad obiectivele, modul si limitele activitatii de control, aceasta .verificare poate avea si un caracter periodic ca, de pilda, controlul de fond;

b. Controlul liber este efectuat dupa aprecierea celui care-l realizeaza, fara un plan prestabilit, permitand o mai mare libertate de apreciere si de investigare din partea autorului verificarii, controlul fiind directional si de elementele care apar pe parcursul desfasurarii lui, cazul controlului inopinat.

3. Dupa numarul participantilor la control distingem:

a. Controlul individual efectuat de o singura persoana, utilizat in verificari mai putin complexe, fiind mai operativ desi este incomplet;

b. Controlul de grup (colectiv) este o forma completa si complexa de verificare, oferind garantii mai mari asupra eficientei si obiectivitatii verificarii, utilizat in formele mixte de control si in controlul de fond.

§ 4. Desfasurarea controlului[5]

Existenta unor diferite forme de control nu permite determinarea unei metodologii unitare si comune tuturor formelor de verificare, desi unele reguli generale ar putea fi formulate. In ce priveste controlul intern acesta nu comporta o procedura deosebita, decat in cazul existentei verificarii specializate reglementate ca, de pilda, controlul financiar intern. In schimb, in cazul controlului extern regulile de desfasurare sunt cuprinse in legi speciale.

Procedura controlului cuprinde urmatoarele etape: pregatirea, desfasurarea si incheierea verificarii. Dupa unele opinii[6], s-ar mai include etapa valorificarii rezultatelor si etapa verificarii masurilor dispuse prin si in urma controlului.

I. Pregatirea controlului cuprinde ansamblul de masuri organizatorice necesare desfasurarii corespunzatoare a acestuia. Pregatirea se realizeaza, in primul rand, la organul de control prin construirea echipei de control, precizarea obiectului si a scopului verificarii. In al doilea rand, pregatirea controlului se realizeaza, dupa caz, si de catre organul ce urmeaza sa fie controlat si ea consta in stabilirea de comun acord, a unui plan de control, asigurarea de materiale si de documente necesare verificarii, a tuturor conditiilor optime necesare desfasurarii ei.

II. Desfasurarea propriu-zisa a controlului are loc in functie de specificul fiecarei activitati controlate si ea consta din verificari de dosar, de inscrisuri, cercetari la fata locului, inventarieri de bunuri, confruntari de situatii, etc.

III. Incheierea controlului este actiunea de finalizare a verificarii la expirarea perioadei stabilite sau la epuizarea diferitelor actiuni propuse care si-au atins obiectul.

Toate aceste etape sunt insotite de diverse formalitati procedurale, cum ar fi incunostintarea organului verificat, intocmirea de declaratii, note explicative, angajamente scrise, procese-verbale, acte de sesizare, note de constatare, etc. Cel mai important act procedural este procesul-verbal de control ca act intermediar sau ca act final constatator. El cuprinde o serie de date prin care se identifica autorul si locul verificarii, perioada desfasurarii, actiunile intreprinse, constatarile rezultate, obiectiile celui verificat, masurile de remediere ce se cer a fi luate, etc.

Procesul-verbal de control nu este, de regula, un act juridic, intrucat nu creeaza prin continutul sau drepturi si obligatii, chiar daca sta la baza unor. actiuni dispuse ulterior (de pilda de conducerea organului verificat). Daca in cadrul sau sunt cuprinse masurile, obligatiile, sanctiunile, etc., dispuse de organul de verificare, acea parte a procesului verbal de control are valoarea unui inscris constatator al unui act juridic administrativ. Faptul ca acest document este semnat, deopotriva, de organul de verificare si de organul verificat, nu confera procesului-verbal un caracter bilateral. Procesul-verbal se aduce la cunostinta celui controlat si a conducerii sale (cu privire la el putandu-se face obiectii) un exemplar ramanand si la organul care a dispus (efectuat) verificarea.

In cazul controlului extern specializat exercitat asupra contribuabililor, persoane nejuridice inregistrate la Oficiul National al Registrului Comertului se intalneste Registrul unic de control pastrat de aceste subiecte verificate (Legea nr. 252/2003 privind Registrul unic de control).

Registrul are ca scop evidentierea tuturor controalelor desfasurate de toate organele de control specializate in domeniile financiar-fiscal, sanitar, fito-sanitar, urbanism, calitatea in constructii, protectia consumatorului, protectia si inspectia muncii, protectia impotriva incendiilor, precum si alte domenii legal prevazute.

Inainte de inceperea controlului, organele de inspectie sunt obligate sa consulte actele de control anterioare legate de domeniul lor de activitate si sa inscrie datele lor de identificare, obiectul si perioada verificarii, iar dupa finalizare, vor inscrie numarul si data actului de control intocmit.

Notiunea de publicitate a controlului (a actiunii si efectelor sale) are o semnificatie deosebita fata de sensul extins din procedura civila (in sensul posibilitatii pentru orice persoana de a putea lua cunostinta de modul si rezultatele verificarii) si anume ca publicitatea controlului administrativ trebuie asigurata numai celor direct interesati si implicati in activitatea controlata. De aceea faptul declansarii controlului trebuie cunoscut de conducerea organului verificat si de persoanele vizate. Trebuie sa existe posibilitatea de a furniza explicatiile necesare in scopul clarificarii unor aspecte si sa se desfasoare discutii preliminare pe marginea schitei actului de control si a eventualelor masuri propuse.

In general, controlul administrativ, ca si o mare parte a activitatii executive, se desfasoara fara publicitate. In unele cazuri insa opereaza o anumita publicitate a controlului, in sensul ca rezultatele sale, atunci cand vizeaza activitati de larg interes sau cand rezultatele verificarii sunt de un caracter deosebit, pot fi aduse la cunostinta opiniei publice.

§ 5. Rezultatele (efectele) controlului

Efectele sau rezultatele controlului sunt efecte primare si efecte secundare.

Principalul efect al verificarii trebuie sa fie stabilirea exacta a raportului dintre obiectul examinat si baza sa de referinta. Sub acest aspect se disting doua situatii. Prima, in care avem o concordanta intre aceste doua elemente, deci un raport de conformitate, si a doua cand se stabileste existenta neconcordantei, deci un raport de neconformitate. In cazul existentei concordantei, controlul poate fi considerat incheiat prin insasi stabilirea acestui raport, ceea ce indica un stadiu corespunzator de realizare a activitatii verificate.

Cand insa raportul este de neconformitate se mai produc asa numitele efecte derivate sau secundare ale controlului. Aceste efecte sunt urmatoarele:

trimiterea constatarilor rezultate la organele competente sa decida asupra masurilor care se impun;

 interventia organului de control prin masuri eficiente;

sanctionarea vinovatilor de starea necorespunzatoare constatata cu ocazia inspectiei;

comunicarea rezultatelor verificarii si aducerea lor la cunostinta publica.

Cu privire la activitatea de control se impun urmatoarele concluzii:

1) controlul urmareste sa asigure legalitatea si eficienta activitatii executive prin stabilirea exacta a raportului de conformitate;

2) controlul are o valoare orientativa spre realizarea unei activitati ordonate indicand modul corespunzator in care ea trebuie sa se desfasoare, asigurand conformitatea activitatii executive cu legea si cu nevoile actuale;

3) controlul are un efect static in sensul ca prin actiunea de corectie urmareste stricta respectare si reincadrare in normele de drept, readucand activitatea executiva in parametrii legali fara a permite adaptarea activitatii verificate la noile cerinte;

4) controlul are si un efect dinamic care consta in aceea ca in urma efectuarii lui se pot lua masuri de modificare a legislatiei, deci a bazei de referinta, in functie de nevoile reale, ceea ce reprezinta o perfectionare a insasi activitatii executive si administratiei de stat care o infaptuieste.