Programarea financiara si implementarea Planului National de Dezvoltare 2007-2013

Programarea financiara si implementarea Planului National de Dezvoltare 2007-2013

Programarea financiara a P.N.D. 2007-2013 urmareste sa realizeze un tablou general al resurselor financiare alocate in perioada de referinta pentru sustinerea investitiilor pentru dezvoltare in domeniile de interventie care fac obiectul prioritatilor nationale de dezvoltare din Strategia P.N.D. 2007-2013, cat si distributia acestora pe cele sase prioritati nationale de dezvoltare. Astfel, se creeaza conditiile pentru imbunatatirea managementului cheltuielilor bugetare pe termen mediu, intr-un cadru de investitii stabil, vizibil si predictibil.

Programarea resurselor financiare destinate realizarii prioritatilor P.N.D. reflecta dublul rol al P.N.D.:

instrument de planificare multianuala a finantarii prioritatilor nationale sectoriale si regionale de dezvoltare din fonduri nationale (bugetul de stat, bugete locale, imprumuturi);

instrument de fundamentare a asistentei financiare nerambursabile acordate Romaniei de catre UE in cadrul politicii de coeziune si in cadrul politicii agricole comune (componenta de dezvoltare rurala).

Sursele avute in vedere pentru finantarea obiectivelor strategice ale P.N.D. sunt:

Contributia U.E. din Instrumentele Structurale (Fondul European pentru Dezvoltare Regionala, Fondul Social European, Fondul de Coeziune), pentru Obiectivul "Convergenta" si Obiectivul "Cooperare teritoriala europeana" si cofinantarea nationala publica (buget de stat, bugete locale, credite externe, alte surse publice) si privata aferenta.

Fondurile de tip structural ale U.E. pentru agricultura, dezvoltare rurala si pescuit (Fondul European Agricol pentru Dezvoltare Rurala si Fondul European de Pescuit) si cofinantarea nationala publica (buget de stat, bugete locale, credite externe, alte surse publice) si privata aferenta.

Alocarile exclusiv din surse publice nationale si locale pentru programe de investitii pentru dezvoltare avand obiective similare celor finantate din fondurile comunitare sus-mentionate;

Credite externe pentru investitii acordate de Institutiile Financiare Internationale pentru sustinerea unor obiective similare celor finantate din fondurile comunitare sus-mentionate (ex. BEI, BERD, Banca Mondiala etc.).

Programarea financiara indicativa a P.N.D. 2007-2013 a condus la o suma totala de cca. 58,7 miliarde Euro, repartizata pe cele 6 prioritati nationale de dezvoltare ale P.N.D.

Programarea financiara globala a P.N.D. 2007-2013

- mil. Euro -

Sursa: Ministerul Finantelor Publice

Conform acestei alocari financiare, cele mai mari investitii se vor face pentru implementarea prioritatii P2 "Dezvoltarea si modernizarea infrastructurii de transport", respectiv prioritatii P5 "Dezvoltarea economiei rurale si cresterea productivitatii in sectorul agricol", carora le sunt alocate cate aproximativ ¼ din totalul finantarilor.

Sunt de evidentiat doua aspecte cu privire la programarea financiara: primul vizeaza resursele publice nationale, cu exceptia cofinantarii, unde sumele reprezinta o proiectie a fondurilor de la bugetele de stat si bugetele locale pornind de la profilele actuale de investitii, iar al doilea se refera la fondurile comunitare si cofinantarea aferenta, care sunt surse noi, aditionale, ce au fost repartizate pe diverse prioritati.

In ceea ce priveste fondurile comunitare, trebuie precizat ca repartizarea acestora pe cele sase prioritati de dezvoltare nu se decide prin P.N.D., ci in urma negocierilor cu Comisia Europeana. Programarea financiara a P.N.D. propune, prin urmare, doar alocari indicative, ce tin cont, in primul rand, de nevoile de finantare existente pe diverse domenii, de impactul economic si social pe care il au investitiile sustinute din fonduri comunitare, de angajamentele costisitoare asumate de Romania in negocierile de aderare (ex. protectia mediului, transporturi, energie), de orientarile strategice propuse la nivelul UE pentru perioada 2007-2013, precum si de modelele utilizate in special in noile state membre, dar nu numai, in programarea acestor fonduri.

Este de mentionat ca, in plus fata de sumele prevazute in tabelul global, va fi finantat un program de asistenta tehnica (finantat din fonduri structurale) destinat intaririi capacitatii administrative a structurilor implicate la nivel central in managementul fondurilor structurale si de coeziune, dezvoltarii Sistemului Unic de Management si Monitorizare a Instrumentelor Structurale, precum si promovarii la nivel national a acestor fonduri. Estimativ, acest program se va cifra la cca. 150 milioane Euro, urmand sa fie cofinantat de la bugetul de stat.

Tabelul urmator prezinta structura pe surse de finantare a alocarilor planificate, pentru intreaga perioada 2007-2013.

Structura pe surse de finantare a P.N.D. 2007-2013

Sursa: Ministerul Finantelor Publice

Fondurile UE reprezentate prin Instrumentele Structurale (Fondul European pentru Dezvoltare Regionala, Fondul Social European, Fondul de Coeziune) si Fondurile de tip structural pentru agricultura, dezvoltare rurala si pescuit (Fondul European Agricol pentru Dezvoltare Rurala si Fondul European de Pescuit) asigura in proportie de 43% necesarul total de investitii pentru realizarea obiectivelor strategice ale P.N.D.. Programarea financiara a acestora a avut in vedere alocarile estimative destinate Romaniei din Bugetul UE pentru perioada 2007-2013, precum si regulile specifice ce deriva din reglementarile comunitare aferente fiecaruia dintre cele 5 instrumente in cauza.

Obiectivele si mecanismele de implementare a acestor fonduri sunt relativ similare, chiar daca se raporteaza unor politici comunitare diferite. De altfel, reglementarile comunitare pentru perioada 2007-2013 impun o stransa corelare si realizarea complementaritatii intre interventiile finantate din instrumentele structurale, pe de o parte, si fondurile pentru agricultura, dezvoltare rurala si pescuit, pe de alta parte. Deoarece sprijinul pentru masuri de piata si ajutoarele agricole directe au o alta abordare decat instrumentele sus-mentionate, acestea nu au fost luate in considerare in programarea financiara a P.N.D.

Sursele publice nationale sunt destinate, in proportii relativ egale, cofinantarii fondurilor UE si finantarii din surse exclusiv autohtone a unor programe de investitii similare. Estimarea cofinantarii a fost realizata pe baza prevederilor proiectului Regulamentului general privind instrumentele structurale, cu luarea in considerare a unor amendamente aparute pe parcursul negocierii acestui document in cadrul Consiliului UE.

Cofinantarea proiectelor de investitii din fonduri al UE va fi asigurata in cea mai mare parte din bugetul de stat si din credite externe, prin acestea din urma incercandu-se reducerea pe termen scurt si mediu a efortului bugetului national. Contributia bugetelor locale va fi relativ redusa in conditiile unei capacitati financiare limitate a autoritatilor locale. Astfel, se are in vedere sustinerea din bugetul de stat a unei parti importante a cofinantarii proiectelor avand ca beneficiari finali autoritatile locale.

Pornind de la estimarea necesarului de cofinantare a fondurilor comunitare, in cursul anului 2006 vor fi dezvoltate mecanismele concrete de asigurare a surselor financiare necesare, pe de o parte, si de derulare eficienta si rapida a fluxurilor financiare aferente fondurilor comunitare si cofinantarii.

Au fost incadrate in aceeasi categorie de surse publice nationale si alocarile estimate pentru finantarea exclusiva a programelor multianuale de dezvoltare socio-economica ce se incadreaza in masurile prevazute in Strategia P.N.D. si care sunt similare celor finantabile din Instrumentele Structurale sau din Fondurile Agricole si de Pescuit acordate de UE, asigurandu-se astfel respectarea principiului aditionalitatii in programarea fondurilor comunitare, conform caruia statul membru trebuie sa-si mentina cheltuiala publica structurala la cel putin acelasi nivel ca in perioada anterioara intervalului de programare in cauza.

Programarea financiara a acestei categorii de investitii (programe similare celor finantate din fondurile comunitare si care sunt finantate exclusiv din bugetele publice) a pornit de la orientarile bugetare pentru perioada 2007-2009, pe baza carora au fost facute proiectii moderate ale alocarilor pana in anul 2013. Astfel, la nivel central au fost estimate de catre ministerele de resort fondurile necesare programelor de investitii finantate din bugetul de stat si din credite externe pentru perioada 2007-2013. Cele mai multe astfel de finantari se subscriu dezvoltarii infrastructurii de transport si sustinerii resurselor umane, respectiv prioritatilor P2 si P4 din P.N.D..

Totodata, la nivelul bugetelor locale au fost luate in calcul cheltuielile pentru investitii corespunzatoare capitolelor Invatamant, Sanatate, Cultura, religie si tineret, Servicii de dezvoltare publica, Protectia mediului, Agricultura si servicii, Transporturi si comunicatii, Alte actiuni economice precum prevenirea si combaterea inundatiilor si sustinerea programelor de dezvoltare regionala. Majoritatea acestor investitii au fost asimilate Prioritatii 6 din P.N.D. "Diminuarea disparitatilor de dezvoltare intre regiunile tarii".

Sursele private, reprezentand 9% din totalul resurselor pentru P.N.D., sunt destinate exclusiv cofinantarii fondurilor UE. In estimarea acestei contributii s-a tinut seama de prevederile financiare ale noilor regulamente de gestionare a celor cinci instrumente comunitare avute in vedere la finantarea P.N.D., precum si limitele impuse de regulile de ajutor de stat in ceea ce priveste intensitatea maxima admisa a sprijinului public.

Pentru a asigura o baza metodologica solida si unitara in procesul de programare financiara, pentru estimarea sumelor corespunzatoare perioadei de programare 2007-2013 au fost avute in vedere proiectiile furnizate de Comisia Nationala de Prognoza privind cursul de schimb RON / Euro si rata inflatiei.

Estimarea finantarii prioritatilor si obiectivelor P.N.D. pe o perioada de 7 ani reprezinta un exercitiu dificil si o provocare pentru capacitatea de proiectie financiar-bugetara a Ministerului Finantelor Publice si a celorlalte institutii implicate in elaborarea P.N.D. Cu toate acestea, racordarea Romaniei, odata cu aderarea, la un buget comunitar intocmit pe 7 ani face absolut necesara dezvoltarea unei astfel de capacitati. O atentie deosebita va trebui acordata dezvoltarii in continuare a managementului bugetar pe baza de programe si proiecte multianuale, in conditiile in care fondurile comunitare se aloca si implementeaza pe aceasta abordare, in cadrul bugetului national.

Mobilizarea unui volum atat de ridicat de investitii destinate dezvoltarii este fara precedent si va presupune eforturi insemnate din partea institutiilor publice si a viitorilor beneficiari pentru consolidarea la nivel national, regional si local a capacitatii de planificare si gestiune a programelor de investitii pentru dezvoltare, inclusiv din punct de vedere al unui management financiar riguros. O mentiune speciala trebuie facuta pentru fondurile comunitare, a caror contributie la implementarea P.N.D. este de cca. 43%, la care se asociaza o cofinantare nationala substantiala, conditii in care constructia unui sistem eficient si eficace de management al acestor fonduri si care sa permita rate inalte de absorbtie este determinanta pentru succesul P.N.D.

Pe de alta parte, injectia masiva de capital in economia romaneasca va fi tratata cu maxima atentie in procesul de stabilire a mixului de politici macroeconomice pentru perioada 2007-2013, astfel incat efectele acestor investitii sa nu afecteze echilibrele economice.

Atingerea obiectivului global al P.N.D. 2007-2013 este conditionata de alocarea resurselor financiare prevazute si de utilizarea cu randament maxim a acestora pe intreg parcursul perioadei de programare.

Planul National de Dezvoltare stabileste, prin Strategia de dezvoltare, prioritati si obiective de dezvoltare ambitioase care sa conduca la realizarea obiectivului global "reducerea cat mai rapida a disparitatilor de dezvoltare socio-economica fata de statele membre ale UE".

Aceasta presupune, in primul rand, ca prevederile P.N.D. sa fie implementate conform strategiei stabilite si in conditii de eficienta, rigurozitate, transparenta si corectitudine financiara. In al doilea rand, se impune o stransa cooperare intra-sectoriala si inter-sectoriala intre autoritatile cu responsabilitati in implementarea politicii guvernamentale in domeniile de interventie ale P.N.D., in vederea unei abordari coerente si sinergetice a masurilor si actiunilor planificate. In al treilea rand, sursele financiare utilizate pentru punerea in aplicare a strategiei P.N.D. trebuie sa fie asigurate cel putin la nivelul prevazut in programarea financiara indicativa.

Conform H.G. nr.1115/2004, P.N.D. este un instrument de planificare strategica multianuala prin care se orienteaza si stimuleaza dezvoltarea socio-economica a tarii. Practic, P.N.D. stabileste directiile fundamentale pe care se vor concentra investitiile publice pentru dezvoltare in perioada 2007-2013, in scopul atingerii unor tinte cuantificate. Sursele financiare sunt multiple: resurse bugetare, fonduri comunitare, cofinantari private, imprumuturi externe si interne.

Avand in vedere cele mentionate, trebuie subliniat rolul P.N.D. de orientare si coordonare a marilor programe de investitii pentru dezvoltare. Investitiile ce vor fi efectuate in baza prevederilor P.N.D. nu vor fi, insa, gestionate in mod direct prin intermediul P.N.D., ci conform regulilor specifice diverselor surse de finantare a acestor investitii.

Mecanismele de implementare ale P.N.D. sunt, prin urmare, o suma a acestor reguli de implementare a documentelor de programare pentru fondurile europene, a programelor nationale si locale de investitii bugetare, a finantarilor rambursabile acordate de institutiile financiare internationale etc.

Valoarea adaugata a P.N.D. consta in corelarea si concentrarea investitiilor efectuate prin intermediul programelor sus-mentionate, in vederea maximizarii impactului asupra dezvoltarii socio-economice la nivel national, regional si local.

1. Utilizarea surselor externe

Fondurile comunitare la care Romania va avea acces incepand cu anul 2007, in calitate de stat membru al Uniunii Europene, vor constitui un sprijin consistent pentru realizarea prioritatilor si obiectivelor P.N.D., asa cum rezulta din capitolul de programare financiara.

A) Fondurile Structurale si de Coeziune - sunt instrumentele financiare prin care, in Uniunea Europeana, se implementeaza Politica de Coeziune economica si sociala. In calitate de stat membru eligibil pentru sprijin in cadrul Obiectivelor "Convergenta" si "Cooperare teritoriala europeana", Romania va beneficia de o alocare substantiala din aceste fonduri.

Pentru perioada 2007-2013, vor fi utilizate trei instrumente structurale:

- Fondul European pentru Dezvoltare Regionala, care sustine reducerea disparitatilor inter-regionale si dezvoltarea si conversia regiunilor, prin actiuni de sprijin in domeniul infrastructurii de baza, infrastructurii de educatie si sanatate si sectorului productiv (industrie si servicii);

- Fondul Social European, care urmareste indeplinirea obiectivelor Strategiei europene de ocupare a fortei de munca, prin finantarea actiunilor de prevenire si combatere a somajului, dezvoltare a capitalului uman si de promovare a integrarii pe piata muncii;

- Fondul de Coeziune, prin care se finanteaza, in principal, proiectele majore (de interes european) de infrastructura de transport, mediu si energie.

Principiile si regulile de programare, monitorizare, management financiar, control si evaluare a Fondurilor Structurale si de Coeziune sunt descrise intr-un pachet de 5 propuneri de regulamente privind noua generatie de programe de coeziune pentru perioada 2007-2013. Discutiile tehnice la nivelul Consiliului UE cu privire la aceste regulamente nu au fost inca finalizate, dar regulile de baza au fost stabilite in linii mari.

In ceea ce priveste programarea fondurilor structurale si de coeziune la nivel national, aceasta se realizeaza prin intermediul Cadrului National Strategic de Referinta si al Programelor Operationale.

Programarea strategica se realizeaza prin intermediul Cadrului National Strategic de Referinta (C.S.N.R), care va fi negociat cu Comisia Europeana si va reprezenta cadrul pentru pregatirea programelor operationale sectoriale si regionale. CSNR nu este un instrument de management al interventiilor structurale.

Programele Operationale sunt documentele pe baza carora se realizeaza programarea operationala si implementarea efectiva a fondurilor structurale si de coeziune. Programele Operationale prezinta domeniile majore de interventie care sunt cofinantate de Fondurile Structurale si de Coeziune.

Hotararea de Guvern nr.497/2004 (cu modificarile ulterioare) stabileste structura Programelor Operationale de implementare a instrumentelor structurale si institutiile desemnate ca Autoritati de Management, Organisme Intermediare si Autoritate de Plata.

In cursul implementarii Programelor Operationale, vor fi elaborate si transmise Comisiei Europene Rapoarte Anuale de Implementare, care vor prezenta stadiul realizarii obiectivelor de program si al absorbtiei fondurilor alocate, in raport cu planificarea realizata. Aceste rapoarte vor fi extrem de utile in evaluarea implementarii prioritatilor corespunzatoare ale P.N.D.

B) Fonduri Complementare vizeaza:

- Fondul European pentru Agricultura si Dezvoltare Rurala este instrumentul financiar prin care, in Uniunea Europeana, se asigura implementarea masurilor privind dezvoltarea rurala durabila, in complementaritate cu politica de sustinere a pietei si a veniturilor aplicata in cadrul Politicii Agricole Comune, Politicii de Coeziune si Politicii Comune a Pescuitului.

Implementarea masurilor de dezvoltare rurala corespunzatoare axelor prioritare pentru perioada 2007-2013, va fi realizata pe baza delimitarii riguroase a responsabilitatilor intre statele membre si Comisie, cu respectarea principiilor privind complementaritatea, coerenta si conformitatea, in parteneriat public-privat si cu asigurarea unui acces la dezvoltare nediscriminatoriu intre barbati si femei.

In ceea ce priveste programarea la nivel national a Fondului European pentru Agricultura si Dezvoltare Rurala, aceasta se realizeaza sub coordonarea Ministerului Agriculturii, Padurilor si Dezvoltarii Rurale prin intermediul Planului National Strategic si a Planului National de Dezvoltare Rurala, in concordanta cu noile Orientari Strategice ale Comisiei Europene pentru Dezvoltarea Rurala.

In conformitate cu prevederile H.G. nr. 374/2005, structura din MAPDR responsabila cu programarea si implementarea FEADR este Autoritatea de Management pentru Programul National de Dezvoltare Rurala.

Principiile si regulile de programare, monitorizare, management financiar, control si evaluare a Fondului European pentru Agricultura si Dezvoltare Rurala sunt definite in Regulamentul CE nr.1698/2005, acesta reprezentand cadrul strategic de interventie pentru politica de dezvoltare rurala in perioada 1 ianuarie 2007 - 31 decembrie 2013. Conform acesrui regulament FEADR contribuie la promovarea unei dezvoltari rurale durabile in intreaga Comunitate, venind in completarea politicilor de piata si de sustinere a veniturilor aplicate in cadrul politicii agricole comune, al politicii de coeziune si al politicii comune in domeniul pescuitului.

Sprijinul in favoarea dezvoltarii rurale contribuie la realizarea urmatoarelor obiective:

imbunatatirea competitivitatii agriculturii si silviculturii prin sprijinirea restructurarii, dezvoltarii si inovatiei;

imbunatatirea mediului si a spatiului rural, prin sprijinirea gestionarii terenurilor;

imbunatatirea calitatii vietii in mediul rural si promovarea diversificarii activitatilor economice.

- Fondul European de Pescuit - reprezinta instrumentul financiar prin care, in Uniunea Europeana, este implementata Politica Comuna a Pescuitului, avand ca principale obiective asigurarea echilibrului intre resursele existente si exploatarea acestora, intarirea competitivitatii sectorului piscicol si dezvoltarea/modernizarea zonelor si utilitatilor pescaresti.

Reforma Politicii Comune a Pescuitului din 2003 a vizat masuri de interventie care au determinat o reorientare a prioritatilor catre conservarea si exploatarea durabila a resurselor piscicole, corelate cu actiuni structurale ale Comunitatii in sectorul piscicol.

In conformitate cu prevederile H.G. nr.374/2005, programarea si implementarea la nivel national a Fondului European de Pescuit se afla in responsabilitatea Agentiei Nationale de Pescuit si Acvacultura, unitate aflata in subordinea Ministerului Agriculturii, Padurilor si Dezvoltarii Rurale.

Principiile si regulile de programare, monitorizare, management financiar, control si evaluare a Fondului European de Pescuit sunt definite in proiectul de Regulament al Consiliului privind Fondul European de Pescuit.

Conform prevederilor statuate in reglementarile comunitare pentru utilizarea instrumentelor sus-mentionate in perioada 2007-2013, va fi asigurata complementaritatea interventiilor finantate de instrumentele structurale, pe de o parte, si de fondurile pentru dezvoltare rurala si pescuit, pe de alta parte.

Creditele externe de la institutiile financiare internationale (ex. Banca Europeana de Investitii, Banca Europeana pentru Reconstructie si Dezvoltare, Banca Mondiala, Banca de Dezvoltare a Consiliului Europei s.a.) si care se incadreaza in prevederile Strategiei P.N.D. vor fi utilizate cu doua destinatii:

asigurarea necesarului de cofinantare a fondurilor comunitare;

finantarea programelor multianuale / proiectelor importante de investitii care sunt similare celor finantabile din instrumentele structurale sau din fondurile pentru dezvoltare rurala si pescuit acordate de UE, asigurandu-se astfel respectarea principiului aditionalitatii in programarea fondurilor comunitare.

Regulile de implementare a acestor fonduri rambursabile vor urma prevederile legislatiei interne si ale acordurilor de finantare. In cazul in care aceste fonduri contribuie la asigurarea cofinantarii nationale a proiectelor ce beneficiaza de finantari comunitare nerambursabile, va fi asigurata corelarea mecanismelor de gestionare.

2. Utilizarea surselor interne

Sursele publice. Alocarea si cheltuirea fondurilor bugetare se va realiza in conformitate cu cadrul legislativ in domeniul finantelor publice, format din Legea Finantelor Publice nr.500/2002 (cu modificarile si completarile ulterioare), O.U.G. nr.45/2003 privind finantele publice locale (cu modificarile si completarile ulterioare), Legea Bugetara anuala, precum si acte aparute pentru aplicarea acestora.

Sursele publice pentru implementarea programelor si proiectelor ce se incadreaza in prevederile Strategiei P.N.D., provenind de la bugetul de stat, bugetele locale si alte bugete publice, vor fi utilizate cu doua destinatii:

asigurarea necesarului de cofinantare a fondurilor comunitare si a creditelor externe contractate de la institutiile financiare internationale;

finantarea programelor multianuale / proiectelor importante de investitii care sunt similare celor finantabile din instrumentele structurale sau din fondurile pentru dezvoltare rurala si pescuit acordate de UE, asigurandu-se astfel respectarea principiului aditionalitatii in programarea fondurilor comunitare.

Legislatia bugetara stipuleaza obligatia ordonatorilor principali de credite de a asigura integral si cu prioritate fondurile necesare reprezentand componenta locala (cofinantarea) aferenta derularii programelor si proiectelor cu finantare internationala (rambursabila sau nerambursabila).

In vederea realizarii unei conexiuni mai stranse intre formularea politicilor si alocarea fondurilor bugetare, compatibilitatea cu prioritatile si obiectivele strategice ale P.N.D. va reprezenta un criteriu fundamental de analiza a propunerilor de programe si proiecte reprezentand investitii publice pentru dezvoltare, in procesul de constructie bugetara.

Creditele interne, precum si alte instrumente financiare vor continua sa fie utilizate de autoritatile publice pentru finantarea / asigurarea co-finantarii proiectelor de investitii.

Sursele private luate in considerare in programarea financiara a P.N.D. sunt destinate exclusiv cofinantarii fondurilor comunitare.

In conditiile existentei unei multitudini de surse de finantare a dezvoltarii - resurse proprii, fonduri comunitare, credite interne si externe, se impune la nivel central si local o prioritizare riguroasa a strategiei multianuale de investitii, precum si coordonarea acestor diverse surse in vederea obtinerii unei eficiente maxime a resursei investite: utilizarea tipului de finantare potrivit pe destinatia potrivita si la timpul potrivit.