Administratia si puterea politica

Administratia si puterea politica

1 Relatiile administratiei cu puterea politica

Problema la care se refera acest subcapitol este punerea in discutie a separatiei dintre politica si administratie , cat si a binecunoscutei dihotomii a lui Wilson. Conceptul  dihotomiei politica-administratie reprezinta una dintre cele mai controversate notiuni ale teoriei administratiei publice. Originile acestui concept , existenta sa practica si acceptarea sa generala , au fost discutate de-a lungul timpului in nenumarate randuri. De la prima sa aparitie si pana in prezent , conceptul dihotomiei politica-administratie a cunoscut o puternica prezenta in cadrul literaturii academice de specialitate si a fost putenic disputata de catre numerosi autori , aceasta teorie devenind una dintre putine mituri ale administratiei publice care inca supravietuiesc ( Rabrenovic , 2001).

"Modelul rational  al administratiei publice" sugereaza faptul ca politicienii fac alegeri de valori , ceea ce creaza premizele pentru procesele de decizie mai detaliate pe care le vor lua functionarii publici. Dihotomia lui Wilson , care incearca sa delimiteze teritorii distincte pentru politica si administratie , este vazuta ca o extindere a incercarii de a trasa o linie de demarcatie intre decizia de politica publica si implementare. Dihotomia lui Wilson a fost adesea atacata nu atat pentru aspiratiile sale prescriptive , cat pentru impactul sau asupra modului in care a fost descris procesul politicii publice. Este important sa observam cum adesea politicienii sau birocratii sunt implicatii in procesul politicii publice de partea "proasta "a granitei stabilita prin dihotomia lui Wilson. In realitate , permanent birocratii sunt aproape intotdeauna implicati in pregatirea politicilor publice , in timp ce politicienii fiind responsabili de rezolvarea problemelor in fata cetatenilor trebuie sa acorde adesea un interes deosebit procesului de implementare al politicii.

Un alt autor care s-a ocupat de formularea unor modele teoretice privind relatiile politico-administrative este Guy B. Peters[2]. Clasificarea sa include cinci modalitati in care se pot stabili sau derula aceste relatii :

Modelul formal-legal

Conform acestui model, care mai este intitulat si 'Yes, Minister', adica 'Da, d-le ministru', relatiile dintre functionarii de cariera si politicienii alesi sunt conforme cu cele prevazute de legislatia statului. Prin urmare, cei care au rolul principal in adoptarea deciziilor sunt politicienii, functionarii fiind redusi la rolul de simplii executanti. Acest model se apropie cel mai mult de modelul clasic weberian, iar din punct de vedere practic este cel mai apropiat de cel britanic.

Modelul comunitar

In acest caz politicienii si functionarii de cariera colaboreaza in procesul de formulare a deciziilor. Ei au interese comune sau opinii similare in legatura cu guvernarea. In general, acest model apare in situatii cand oamenii politici si birocratii au un trecut comun (acelasi tip de educatie, situatiile in care fosti functionari ajung in politica sau fosti politicieni ocupa functii in administratie, sau ca in cazul fostelor tari comuniste, apartenenta la fosta elita comunista etc.).

Un alt aspect care favorizeaza instaurarea unui astfel de model este complexitatea crescanda a guvernarii in societatile moderne. Din acest motiv politicienii sunt obligati sa apeleze la colaborarea birocratilor si, de cele mai multe ori, sa le accepte punctele de vedere. Acel tip de negociere prin care politicienii ofera resurse si stabilitate functionarilor in schimbul expertizei pe care acestia o detin este din ce in ce mai intalnit, mai ales in tarile democratice.

Acest model, ca si teoria 'triunghiul de fier' este in mare masura conform cu teoriile elitiste, care afirma ca orice forma de organizare umana conduce la formarea unei oligarhii care reuseste sa acapareze conducerea comunitatii. In cazul nostru aceasta elita este formata din politicienii si functionarii de rang inalt, la care se adauga, in cazul 'triunghiului de fier', liderii grupurilor de presiune.

Modelul comunitar - functional

In mare masura, acest model este asemanator cu precedentul. Deosebirea consta in faptul ca, in acest caz, colaborarea intre functionari si politicieni se realizeaza sectorial, pe domenii sau departamente. Caracteristic pentru acest caz este faptul ca intre sectoare pot aparea competitii sau chiar conflicte cu privire la alocarea resurselor (a celor bugetare, cu precadere). Modelul comunitar-functional poate fi asimilat teoriei pluraliste, care sustine ca fiecare societate este condusa de catre elite corespunzatoare fiecarui domeniu important din viata sociala (domeniul militar isi are elitele sale, cel economic, elitele sale etc.).

Modelul adversial

Dupa cum arata si numele, acest model este dominat de competitie si conflicte intre politicienii alesi si functionarii de cariera. Astfel de situatii apar, cu precadere, la schimbari radicale de guvern, schimbari care implica, la randul lor, modificari substantiale de politica. In acest mod interesele birocratiei pot fi afectate (se pot produce reduceri de personal, pot fi modificate procedeele de lucru sau poate fi afectata pozitia in ansamblu a unei institutii sau a birocratiei in general).

In orice caz, putem afirma ca acest model este unul tranzitional, deoarece orice conflict trebuie in cele din urma sa aiba un castigator. Dupa cum a afirmat Montesquieu, atunci cand doua puteri din cadrul guvernamantului au interese sau opinii opuse intervine nevoia de a guverna care sileste cele doua parti sa ajunga la un compromis.

Modelul statului administrativ

In aceasta situatie rolul predominant in procesul de formulare a deciziilor politice il are birocratia. Un astfel de model apare in special in sistemele politice caracterizate de o mare instabilitate. In aceasta situatie, administratiei publice ii revine rolul de a asigura continuitatea guvernarii, asumandu-si prin urmare rolul decizional. O astfel de tendinta poate aparea si in urma constituirii birocratiei intr-un corp unit sau, cu alte cuvinte, intr-o casta. In mare masura este cazul Frantei, unde functionarimea franceza reprezinta de cateva secole o categorie privilegiata, detinand o pozitie dominanta in societate.

Birocratia a avut un rol dominant si in tarile comuniste. In perioada de relaxare a sistemului totalitar, functionarii au reusit sa acapareze in mare masura procesul decizional in dauna aparatului de partid. Acest fenomen a fost amplificat de faptul ca elitele intelectuale se indreptau spre administratia publica (cca 80% in Uniunea Sovietica).

In tarile in curs de dezvoltare birocratia a fost folosita de multe ori ca agent de modernizare a societatii. Functionarii publici au fost implicati nu doar in administrarea treburilor publice, ci si in economie. In acest fel ei au reusit in multe cazuri sa obtina un rol important in cadrul statului.

Asa cum am mai mentionat, aceste modele nu se regasesc in aceasta forma in practica. Este mult mai probabil ca, in cadrul aceluiasi sistem, sa intalnim mai multe modele sau combinatii intre ele.

Hojnacki[4] reduce numarul de cazuri la doar doua: unul in care rolul dominant revine politicienilor, iar cel de-al doilea in care domina functionarii publici.

In opinia noastra, cel putin inca o situatie trebuie mentionata, si anume cea in care intre cele doua puteri se instaureaza un climat de cooperare (modelul comunitar sau modelul comunitar-functional).

Ca urmare , putem considera ca administratia si politica se intrepatrund, fiind foarte dificil de stabilit linia de demarcatie, adica limitele intre care se poate exercita autoritatea politicului asupra administratiei.

Politica reprezinta arta sau procesul prin care se ating scopuri colective. Din aceasta perspectiva putem afirma ca orice activitate administrativa este politica. Administratia functioneaza intr-un mediu prin excelenta politic, iar o separatie clara a activitatilor politice de cele nepolitice este aproape imposibil de facut.

Complexitatea crescanda a vietii sociale moderne si, implicit, a procesului administrativ, face ca, in mod inevitabil, din ce in ce mai multe decizii, care privesc o anumita comunitate, sa fie lasate in seama unor functionari, cateodata chiar de rang inferior.

Daca, insa, avem in vedere modul de desemnare, putem spune ca omul politic este ales, in timp ce functionarul este numit de catre omul politic. Natura juridica a functiilor nu permite o deosebire neta. Influenta reala a unui secretar de stat dintr-un minister si cea a unui director din cadrul aceluiasi minister depinde mai mult de consideratia pe care i-o acorda ministrul decat de natura juridica a functiilor detinute.

Ierarhia functiilor corespunde unei ierarhii a deciziilor. Puterea suprema in stat este politica, indiferent de modul ei de desemnare. Ea adopta deciziile fundamentale, iar in cazul in care lasa acest lucru in seama administratiei, tot puterea politica ramane raspunzatoare. Procedura de vot implica responsabilitatea politicienilor in fata celor care i-au ales, care au posibilitatea sa-i schimbe in cazul in care nu sunt multumiti de prestatiile lor.

Desi birocratia nu are un rol formal, legitim in procesul de formulare a deciziilor politice, contributia functionarilor, in special a celor de rang inalt, la dezvoltarea diferitelor politici este considerabila. Administratia este subordonata puterii politice, dar puterea ei proprie este variabila si se exercita prin diverse mijloace[5]:

Cel mai important atu aflat la dispozitia functionarilor este expertiza. In cele mai multe situatii, pentru a putea ocupa o functie in administratia publica, este nevoie de o pregatire de specialitate, in vreme ce politicienii nu trebuie sa satisfaca nici un fel de cerinta privind educatia pentru a candida in alegeri.

In plus, functionarii au experienta, pe care au dobandit-o pe parcursul carierei, experienta pe care oamenii politici nu reusesc sa o acumuleze.

Mai mult, prin activitatea de fiecare zi, functionarii de cariera au acces la un volum mai mare de informatii care, uneori, sunt inaccesibile politicienilor.

O alta cauza a sporirii influentei birocratilor este complexitatea crescanda a procesului administrativ. Ca urmare a acestui fenomen, tot mai multe competente sunt delegate dinspre mediul politic spre administratia publica. In acelasi timp aceasta complexitate scade posibilitatile politicienilor de a tine sub control fenomenul birocratic.

Un alt avantaj aflat la dispozitia administratiei publice consta in capacitatea superioara a birocratiei de a adopta decizii. Guy Peters afirma ca in ciuda aspectelor negative care-i sunt caracteristice, cum ar fi rutina, rezistenta la schimbare, apelul excesiv la proceduri, birocratia, comparativ cu Guvernul sau Parlamentul reprezinta un model de promptitudine si eficienta.

Un alt avantaj este dat de stabilitatea de care se bucura functionarii. De obicei politicile publice sunt greu de pus in aplicare intr-o singura legislatura. Ca urmare, politicienilor le va fi mai greu sa intervina intr-un proces aflat in derulare, proces ale carui detalii sunt, de regula, necunoscute. In guvernarea moderna, planificarea este un mijloc de neinlocuit, dar care necesita un volum considerabil de cunostinte si informatii, care sunt mult mai accesibile functionarilor decat politicienilor. In plus, odata planul adoptat, politicienii trebuie sa actioneze doar in limitele impuse de catre acesta.

Neutralitatea politica si impartialitatea necesara in administratia publica reprezinta un alt atu, intrucat administratia poate sa invoce argumentul evitarii partizanatului politic pentru a se opune initiativelor venite din mediul politic.

O alta arma a birocratiei este unitatea ei in opozitie cu fragmentarea sistemului politic, care o face sa-si negocieze mai bine interesele.

In lupta sa cu puterea politica, birocratia poate sa se bazeze, de asemenea, si pe sprijinul grupurilor de presiune, mai ales atunci cand puterea politica intentioneaza sa promoveze politici de austeritate bugetara, care presupun resurse mai putine pentru institutiile publice si, implicit, pentru grupurile de presiune.

Mediul politic are o mare influenta asupra administratiei, deoarece ea reprezinta cel mai important dintre instrumentele de care dispune puterea politica pentru servirea societatii si mentinerea ordinii publice. Puterea politica, la randul sau, dispune de o serie de avantaje pentru a-si exercita aceasta influenta:

Pentru indeplinirea misiunii sale, administratia se sprijina pe puterea politica, a carei legitimitate fata de cetateni constituie sursa autoritatii sale.

In orice situatie conflictuala, ultimul cuvant apartine politicienilor care dispun de legitimitate care isi are sursa in vointa poporului.

Numirea unor politicieni de cariera in fruntea administratiei reprezinta un mijloc prin care puterea politica poate sa-si exercite controlul. Totusi aceasta posibilitate este limitata prin lege in scopul asigurarii stabilitatii si neutralitatii.

O alta metoda prin care se poate contracara puterea birocratica consta in apelarea la expertiza externa, reprezentata, in general, de staff-ul politicienilor, care are menirea de a oferi cunostintele si informatiile de care acestia nu dispun.

Un alt mijloc de control eficient este bugetul, care este aprobat de catre puterea politica.

Puterea politica are, de asemenea, posibilitatea de a interveni in structura interna a institutiilor publice, atunci cand numeste si revoca pe conducatorii acestora, cand le aproba statul de functii, organigrama si numarul de personal, putand sa le modifice modul de organizare si functionare, sa le reduca dimensiunile si activitatea sau chiar sa le desfiinteze.

De asemenea, puterea politica poate institui anchete in cadrul institutiilor publice, poate formula intrebari si interpelari la adresa administratiei.

Campaniile electorale sunt alte ocazii care pot fi folosite de catre politicieni pentru a emite amenintari la adresa administratiei, pentru a o determina sa-si modifice comportamentul in sensul dorit.

Politicienii au, insa, la indemana si constituirea de aliante cu grupurile de interes.

2 Sistemul de partide si administratia

Sistemul de partide care domina intr-un stat exercita o influenta majora asupra structurii si functionarii administratiei.

Din punctul de vedere al interconditionarilor care se manifesta intre sistemul de partide si administratie se regasesc urmatoarele situatii:

-partidul unic si administratia;

-pluralismul de partide si administratia, situatie in cadrul carei distingem:

- regimurile in care se admite politizarea administratiei;

- regimurile bazate pe o administratie neutra.

A. Administratia in cazul partidului unic

Existenta unui partid unic are drept consecinta faptul ca programul acestui partid sau obiectivele urmarite de catre grupul care il conduce sunt aceleasi cu cele ale statului. Ca urmare, administratia trebuie sa aplice linia politica urmata de guvern, deci de partidul unic respectiv.

Influenta politicului, in acest caz, asupra administratiei se poate face in doua moduri:

din interior: pentru a intra in administratie sau pentru a ocupa posturi de raspundere nu este suficient sa ai cunostinte sau aptitudini practice certe, ci trebuie sa dovedesti apartenenta la partidul unic;

din exterior: se exercita prin dreptul de supraveghere care apartine unei instante nationale, regionale si locale ale partidului si care se manifesta asupra serviciilor administrative situate la nivelurile respective. Partidul unic are un cuvant de spus in ce priveste avansarea, mutarea, inlocuirea sau sanctionarea disciplinara.

Politizarea interna si externa trebuie sa asigure subordonarea totala a administratiei fata de partid si schimbul permanent de idei si oameni in ambele sensuri.

B.  Administratia in cazul pluralismului de partide

In regimurile in care exista pluralism politic, fizionomia administratiei, este fundamental diferita.

Vorbind de administratie si de gradul sau de independenta fata de partidele care detin puterea se evidentiaza doua conceptii, si anume[6]:

- una care admite existenta unui anumit grad de politizare pe care ei il considera de dorit si ca fiind inevitabil;

-. alta care aspira catre depolitizare totala a serviciilor publice.

Firesc, intre aceste situatii diferite exista numeroase pozitii intermediare. Practicile urmate de catre statele autentic pluraliste sunt evident mai nuantate decat schemele rigide sustinute de catre adversarii politizarii administratiei.

Regimurile in care se admite politizarea administratiei

Regimul politic in care politizarea administratiei a fost practicata in mod masiv si oficial este cel al Statelor Unite de la mijlocul secolului al XIX-lea.

Functiile administrative erau atribuite invingatorului in competitia electorala. Posibilitatea acordata conducatorilor partidelor de a exclude pe functionarii numiti de sefii partidului advers pentru a-i inlocui cu oameni fideli lor nu se practica numai la scara federala, ci si la nivelul statelor si municipalitatilor. Aceasta practica poarta denumirea de sistem spoliator sau patronal ( spoil system[7] ).

Printre argumentele in favoarea acestui sistem putem aminti:

-"rotatia functionarilor", care este o practica conforma cu regulile democratiei si care permite unui mare numar de cetateni sa poata ocupa functiile oficiale in administratie;

-evitarea constituirii unui corp de functionari permanenti, legati de privilegiile lor, indiferenti fata de cetateni;

-existenta acestui sistem este absolut necesara functionarii unui sistem politic cladit pe rivalitatea dintre partide. El permite partidelor politice sa-si sporeasca numarul militantilor, oferind acestora perspectiva de a obtine, in caz de victorie, functii de stat. El rezolva, cel putin partial, si problema finantarii partidelor.

In sistemele in care conducerea este asigurata de mai multe partide, politizarea administratiei, atunci cand este admisa, se face intr-un mod mult mai complex; partidele majoritatii guvernamentale isi repartizeaza ministerele: fiecare formatiune politica, intr-o oarecare masura, isi vede recunoscut dreptul, de catre partenerii sai, de a detine functii publice, repartitie care se face intr-un mod proportional cu voturile castigate si cu negocierile care au loc in urma alegerilor intre partidele castigatoare. 

Aplicarea acestui sistem in Statele Unite , intre anii 1865-1869, a avut o serie de efecte negative[8] :

- un declin considerabil al eticii, eficientei si performantei administrative ;

- o crestere a imixtiunii politicului in treburile administratiei , deseori birourile federale devenind adevarate cartiere de campanie electorala ale partidului aflat la putere;

- un grad inalt de competitie politica ;

- o depreciere a statutului functionarilor federali.

Aceste disfunctionalitati au determinat pe responsabilii politici nord americani sa inlocuiasca acest sistem cu un sistem bazat merit[9], ce presupunea introducerea unei evaluari competitive in recrutarea functionarilor publici.

Regimurile bazate pe o administratie neutra, competenta

Sustinatorii acestei conceptii apolitice a administratiei invoca o serie de argumente, precum[10]:

- Intr-o administratie compusa din functionari subordonati unui partid poate aparea tendinta de nerespectare a libertatilor publice.

- O administratie politizata constituie prin ea insasi o incalcare a principiului democratic al admisibilitatii cetatenilor in functii publice, dupa alte criterii decat cel al valorii profesionale.

- Se considera ca numai o administratie compusa din functionari recrutati pe criteriul valoric poate rezista la diferitele influente ale unor grupuri de presiune.

- Administratorii numiti in functie pe criterii politice nu sunt intotdeauna mai competenti din punct de vedere profesional decat cei recrutati pe baze obiective;

- Continuitatea actiunii administrative risca sa sufere datorita schimbarilor de personal, care se produc atunci cand un nou partid vine la putere; spre exemplu, cu ocazia alegerilor prezidentiale, administratia americana cunoaste timp de cateva luni mai multe fluctuatii, chiar o adevarata politizare.

Asigurarea neutralitatii functiei publice se poate realiza prin mai multe mijloace:

Un prim mijloc este elaborarea unui statut al functiei publice destinat protejarii functionarului impotriva arbitrariului puterii politice si care sa interzica desfasurarea de activitati incompatibile cu obligatia lor de neutralitate.

Acest statut trebuie sa includa prevederi, precum:

recrutarea functionarilor sa fie operata pe baze competitive, de catre jurii independente;

- acordarea de garantii de impartialitate in materie de avansare si disciplina;

- interzicerea interventiilor facute de anumiti oameni politici in favoarea functionarilor si a carierei acestora;

- interdictia de a ocupa anumite mandate electorale sau de a lua parte la desfasurarea vietii politice a unui partid.

Un alt mijloc de garantare a neutralitatii administratiei consta in existenta unor comisii consultative compuse din reprezentantii tuturor partilor politice interesate, care sa fie in masura sa ia si decizii.

Pentru a se pune la adapost de presiunile guvernamentale sau ale partizanilor unor servicii, institutiile administrative se pot ridica la rangul de institutii autonome ale caror organe conducatoare vor fi independente de guvern si dotate cu puteri largi de decizie; aceste institutii vor trebui sa posede resurse financiare proprii, corespunzatoare necesitatilor.

Neutralitatea administratiei poate fi mai bine aparata daca toate deciziile guvernamentale vor putea sa faca obiectul unui recurs in fata unui judecator independent fata de putere.