Clasificarea actelor de drept administrativ

Clasificarea actelor de drept administrativ

1. Clasificarea actelor dupa intinderea efectelor juridice

Dupa intinderea efectelor juridice pe care le produc actele de drept administrativ se clasifica in acte normative si acte individuale[1].

a) Actele normative contin reguli generale, abstracte si impersonale de aplicabilitate repetata[2]. Stabilind reguli abstracte de conduita, ele se aplica in mod repetat si pentru orice situatie particulara care intra sub incidenta normei, eficienta acesteia din urma neincetand printr-unul sau prin mai multe acte individuale de aplicare. Actul are caracter normativ chiar daca la data publicarii sale ar fi cunoscute cu precizie toate subiectele de drept carora urmeaza sa le fie aplicat . Astfel, de exemplu, daca se emite un act ce reglementeaza obligatii edilitar-gospodaresti pentru locuitorii unui cartier, el isi pastreaza caracterul normativ desi subiectele carora le este destinat sunt cunoscute si aceasta deoarece actul urmeaza sa se aplice tuturor persoanelor prezente si viitoare, care se vor afla sub incidenta reglementarilor cuprinse in acel act. In schimb, daca actul este destinat sa se aplice o singura data unui numar mare de persoane strict determinate, el va avea un caracter individual, deoarece nominalizeaza subiectele (de exemplu, listele de alegatori ). In aceasta situatie actul se aplica o singura data pentru fiecare caz individualizat.

b) Actele individuale se caracterizeaza prin aceea ca produc efecte juridice numai cu privire la subiecte de drept determinate, nu sunt de aplicabilitate repetata si isi epuizeaza continutul prin executare. La randul lor, aceste acte se clasifica in acte administrative jurisdictionale si acte administrative nejurisdictionale sau de administratie activa, primele fiind emise ca rezultat al solutionarii unui litigiu de catre un organ administrativ, iar ultimele se emit in cadrul activitatii curente a administratiei si in afara oricarui litigiu. Importanta distinctiei dintre actele normative si cele individuale consta in aceea ca:

- actele normative sunt de aplicabilitate repetata si nu isi epuizeaza continutul si efectele prin executare, asa cum este cazul actelor individuale;

- actele individuale se emit in conformitate cu actele normative;

- actele normative nu pot, de regula, forma obiectul controlului jurisdictional direct al administratiei, justitiei ori altor organe de jurisdictie, in ceea ce priveste legalitatea lor, asa cum este cazul majoritatii actelor de drept administrativ cu caracter individual.

2. Clasificarea actelor dupa conduita prescrisa

Dupa conduita prescrisa actele de drept administrativ se clasifica in acte onerative, prohibite si permisive, care la randul lor pot fi atat acte normative cat si acte individuale.

a) Actele onerative obliga subiectele de drept carora li se adreseaza la o anumita prestatie. Astfel, prin hotarare guvernamentala se stabilesc organele care au obligatia reevaluarii periodice a bunurilor din patrimoniul cultural national[5]. Act individual onerativ este, de exemplu, actul care stabileste obligatia administrativ-financiara (impozit, taxa, prima de asigurare prin efectul legii etc.).

b) Actele prohibitive prescriu interzicerea unor actiuni. Astfel, normele prevad interdictia de acces a persoanelor straine in locurile de pastrarea sau depozitare a bunurilor gestionate[6]. Un act individual cu caracter prohibitiv este actul de suspendare a executarii masurilor cu caracter economico-financiar luate de institutiile bugetare controlate cand acestea contravin dispozitiilor legale, dispuse de Ministerul Finantelor Publice.

c) Actele permisive fara a obliga sau a interzice o anumita actiune lasa o anumita libertate de conduita subiectelor de drept. In cazul actelor permisive individuale dreptul la realizarea unor actiuni se exercita de catre titulari numai pe baza unor verificari prealabile ale organelor administratiei de stat, cu privire la indeplinirea unor conditii legale. Aceste acte se impart in autorizatii si in acte atributive de statut personal.

Autorizatiile pot fi autorizatii impuse de lege, intrucat prin indeplinirea conditiilor legale de catre solicitanti organul este obligat sa le emita (autorizarea vanzarii-cumpararii unui imobil) si autorizatii libere, care se emit in baza aprecierii organului, chiar daca subiectul indeplineste conditiile legale (de exemplu, autorizatia pentru exercitarea unei meserii).

Actele atributive de statut personal spre deosebire de autorizatii confera titularului lor un drept sau un complex de drepturi impuse de lege (de exemplu, diploma de licenta) sau se emit in baza aprecierii organului, in cazul actelor atributive libere (de exemplu, decizia de schimbare a numelui pe cale administrativa).

Distinctia intre aceste doua categorii de acte este urmatoarea[7]: actele atributive de statut personal nu asigura, ca regula, prin ele insele legalitatea unor actiuni viitoare ale titularului lor, ci, pentru ca desfasurarea acestora sa fie posibila, este nevoie, de cele mai multe ori, sa intervina, dupa emiterea actului respectiv un nou act administrativ. Astfel, pentru incadrarea unui absolvent licentiat poate fi necesara, dupa caz, repartizarea sau numirea in functie. In cazul autorizatiilor prin simpla lor emitere nu mai este nevoie de un alt act administrativ pentru a se beneficia de exercitiul lor (de exemplu, in cazul autorizatiei pentru exercitarea unei meserii). Actele atributive si autorizatiile, cand sunt impuse de lege se verifica numai sub aspectul legalitatii in timp ce actele libere se apreciaza si sub aspectul oportunitatii lor.

In practica administrativa actele normative nu contin, de regula, un singur gen de norme, ci, sub aspectul conduitei prescrise contin norme ce prevad conduite diferite.

3. Clasificarea dupa situatia juridica generata

Dupa criteriul situatiei juridice generate, actele de drept administrativ pot fi acte constitutive de drepturi si obligatii si acte declarative de drepturi si obligatii, avand in vedere caracterul atributiv sau neatributiv al acestora[8]. Actele constitutive sunt izvorul unei situatii juridice noi, creand, modificand si desfiintand raporturi juridice. In categoria lor intra actele de autorizare, actele de sanctionare etc. . Actele declarative sau recognitive ori constatatoare se marginesc sa constate o situatie preexistenta emiterii actului juridic, fiind relativ putine in cadrul dreptului administrativ. In aceasta categorie intra, de exemplu, actele administrative jurisdictionale, actele de constatare ale organelor de control, unele acte cu caracter confirmativ etc.

Interesul practic al acestei distinctii consta in aceea ca actele declarative, stabilind drepturi si obligatii preexistente emiterii lor, produc efecte juridice anterioare adoptarii lor si anume din momentul cand faptul juridic constatat de ele s-a produs. Actele constitutive, dimpotriva, generand prin ele insele noi raporturi juridice, produc, de regula, efecte numai din momentul emiterii lor si pentru viitor.

4. Clasificarea actelor dupa subiectul lor

a) Dupa subiectul de la care emana actele de drept administrativ se pot clasifica, avand in vedere pozitia si competenta acestora, cat si numarul de manifestari de vointa care concura la adoptarea actului.

1) Dupa organul de la care emana, actele pot proveni de la:

- Guvern (hotarari), de la primul ministru (decizii);

- ministerele si celelalte autoritati centrale de specialitate ale administratiei de stat emit prin conducatorul lor ordine, instructiuni si regulamente;

- consiliile locale si judetene adopta hotarari, presedintii lor emit dispozitii, primarii emit dispozitii, iar prefectii ordine;

- conducatorii autoritatilor de specialitate deconcentrate in teritoriu emit dispozitii.

Interesul practic al acestei distinctii consta in aceea ca:

- pozitia ierarhica a organului emitent confera, in principal, forta juridica si locul actului normativ respectiv in sistemul izvoarelor dreptului;

- actele organelor colegiale au o forta juridica superioara comparativ cu forta actelor emise de formele operative de conducere sau cu actele conducatorului organului respectiv;

- actele organelor centrale ale administratiei de stat produc efecte pe intreg teritoriul tarii, in timp de actele organelor locale genereaza efecte doar in respectiva unitate administrativ-teritoriala.

2) Dupa felul competentei organelor de la care emana actele de drept administrativ pot fi acte de administratie generala (emanand de la organele cu competenta generala) si acte de administratie speciala (emanand de la organe cu competenta speciala) ultimele trebuind sa fie conforme cu primele.

3) Dupa numarul manifestarilor de vointa care concura la formarea lor, actele de drept administrativ pot fi acte simple, cand sunt rezultatul unei singure manifestari de vointa (provenind de la un singur organ de stat), si acte complexe, cand cuprind doua sau mai multe manifestari de vointa (provenind de la mai multe organe de stat, inclusiv acte emise de administratie impreuna cu organisme si organizatii neguvernamentale). Interesul practic al acestei distinctii consta in faptul ca actele simple pot fi revocate in exclusivitate de catre organul emitent, in timp de actele complexe se pot revoca doar prin actiunea comuna a tuturor organelor care au contribuit la constituirea respectivelor acte.

b) Dupa subiectele carora le sunt adresate actele de drept administrativ pot fi acte interne si acte externe, primele producand efecte in interiorul organului, iar ultimele in afara acestuia[10].

5. Clasificarea actelor administrative dupa procedura lor

Dupa criteriul procedurii lor actele se clasifica avand in vedere gradul de complexitate al acestei proceduri, initiativa in elaborare, mod de aducere la cunostinta si forma exterioara.

1) Dupa gradul lor de complexitate actele de drept administrativ pot fi elaborate dupa o procedura simpla sau dupa o procedura complexa, primele nu presupun indeplinirea unor formalitati procedurale deosebite, in timp ce ultimele trebuie sa indeplineasca cerintele unor formalitati deosebite pentru a putea produce in mod valabil efecte juridice;

2) Dupa modul lor de initiere actele de drept administrativ pot fi emise din oficiu sau la cerere, primele fiind, de regula revocabile, iar ultimele sunt, in general, irevocabile;

3) Dupa modul lor de aducere la cunostinta distingem acte comunicate, cele individuale si acte publicate, cele normative;

4) Dupa forma lor exterioara actele de drept administrativ se impart in acte emise in forma scrisa si acte emise fara indeplinirea acestei conditii (orale), incalcarea cerintei formei scrise, cerute de lege, antreneaza nulitatea actului juridic.

Actele de drept administrativ se mai pot clasifica si dupa alte criterii. Astfel, dupa continutul efectelor pe care le genereaza actele individuale pot fi creatoare de drepturi (diplome de absolvire a studiilor), creatoare de obligatii (actele de sanctionare contraventionala) si creatoare de drepturi si obligatii (autorizatiile de diferite categorii). Dupa continutul lor material actele administrative pot fi acte patrimoniale oneroase (actul de atribuire a unui teren in folosinta pe durata existentei constructiei contra unei taxe) sau acte patrimoniale gratuite (repartizarea de mijloace materiale nerambursabile institutiilor administrative) ori acte administrative nepatrimoniale (actul de schimbare a numelui pe cale administrativa). In sfarsit, dupa modul lor de executare, actele de drept administrativ pot fi acte cu executare instantanee (actul de sanctionare contraventionala) sau cu executare succesiva (autorizatia de constructie).

6. Actul administrativ jurisdictional

a) Trasaturile actului administrativ jurisdictional

Pentru ca sa-si indeplineasca in mod real activitatea organizatorica administratia publica poate, in cazurile expres prevazute de lege, sa desfasoare si activitati de solutionare a unor litigii, emitand acte administrative jurisdictionale[11]. Actul administrativ jurisdictional este actul juridic prin care un organ al administratiei de stat solutioneaza dupa o anumita procedura si cu putere de adevar legal un conflict juridic cu care a fost sesizat . Conform Legii contenciosului administrativ nr.554/2004 (art.2/1 lit.d) aceasta reprezinta actul juridic emis de o autoritate administrativa investita prin lege organica cu atributii de jurisdictie administrativa speciala. Jurisdictia administrativa speciala reprezinta activitatea infaptuita de o autoritate administrativa care are, conform legii organice speciale in materie, competenta de solutionare a unui conflict privind un act administrativ, dupa o procedura bazata pe principiile contradictorialitatii asigurarii dreptului la aparare si independentei activitatii administrativ-jurisdictionale (art.2/1 lit.e din Legea nr.544/2004 modificata). Actele administrative jurisdictionale pot fi caracterizate sub aspectul obiectului, a procedurii de elaborare, a formei lor, a puterii sau a stabilitatii lor si sub aspectul cailor de atac.

1) Obiectul acestor acte consta in solutionarea unor litigii, adica a unor situatii in care un subiect sustine in contradictoriu cu altul ca legea sau un drept subiectiv au fost incalcate[13]. Organul investit cu competenta de a solutiona litigii poate fi un organ de administratie activa, care are in subsidiar si atributii de natura jurisdictionala, sau un organ administrativ specializat in exclusivitate in solutionarea litigiilor numit si organ de jurisdictie speciala . Organele administrative de jurisdictie nu pot solutiona orice litigiu dedus in fata lor, intrucat nu dispun de o competenta materiala generala, similara cu cea a judecatoriilor, iar pentru a putea solutiona un litigiu ele trebuie sa fie investite in mod expres cu o asemenea competenta. Activitatea jurisdictionala a administratiei de stat se caracterizeaza prin aceea ca:

- ea contribuie la o mai buna realizare a activitatii executive, principale, prin posibilitatea de inlaturare a unor erori si prin solutionarea unor stari conflictuale;

- se desfasoara dupa reguli si principii dintre care unele sunt caracteristice activitatii judecatoresti, iar altele activitatii executive;

- actul administrativ emis in cadrul acestei activitati provine de la un organ al administratiei de stat si este emis intr-o forma specifica activitatii de judecata.

2) Procedura de elaborare a actelor administrative jurisdictionale are la baza o serie de principii.

Un prim principiu este cel al sesizarii organului de jurisdictie de catre partea interesata sau de catre organele indicate de lege, intrucat organul administrativ de jurisdictie, ca regula generala, nu se poate autoinvesti cu rezolvarea unei cauze.

O a doua caracteristica a acestei proceduri este contradictorialitatea sa, adica posibilitatea partilor din litigiu de a discuta in opozitie si in fata organului toate elementele cauzei necesare emiterii unei hotarari corespunzatoare adevarului obiectiv. Caracterul contradictoriu poate fi mai diminuat, ca de exemplu, in cazul rezolvarii plangerii impotriva procesului-verbal de constatare a contraventiei, cand agentul constatator si cel care aplica sanctiunea nu se cita, conform reglementarii anterioare, desi organul de jurisdictie asculta pe autorul plangerii si pe celelalte persoane citate[15]. Alteori caracterul contradictoriu al dezbaterilor este asigurat de prezenta efectiva a celor doua parti in litigiu in fata organului de jurisdictie.

O alta caracteristica a procedurii consta in obligativitatea motivarii hotararii pronuntate prin aratarea considerentelor de fapt si de drept care stau la baza actului.

O alta caracteristica a procedurii consta in aceea ca actele emise in cadrul ei provin de la persoane sau de la organe care dispun de independenta in activitatea de solutionare a litigiului, ceea ce in procesul civil si in procesul penal corespunde principiului independentei judecatorului care se supune numai legii. In dreptul administrativ desi opereaza principiul subordonarii, totusi functionarii care solutioneaza litigii dispun de independenta in aceasta activitate, fie pe motivul ca fac parte din chiar conducerea organului supraordonata functionarului, a carui masura administrativa este contestata, sau fac parte din organul ierarhic superior (cum este cazul in materia cailor de atac impotriva sanctiunilor contraventionale), fie acesti functionari fac parte din organe speciale, cum este cazul Curtii de Conturi, astfel incat ei nu pot primi indicatii obligatorii in rezolvarea cauzei.

Reglementarea legala a procedurii administrative jurisdictionale are o serie de trasaturi. In primul rand, aceasta reglementare poate fi redusa sau mai ampla in functie de specificul jurisdictiei respective, in care sens, de exemplu comisia de reexaminare din cadrul Oficiului de Stat pentru Investitii si Marci are o procedura minutios reglementata comparativ cu procedurile jurisdictionale ale organelor de administratie activa, care indeplinesc numai in subsidiar functia de solutionare a litigiilor. In al doilea rand, normele procedurale administrative sunt cuprinse, in general, nu numai in legi ci si in acte normative subordonate legilor. In al treilea rand, acolo unde reglementarea procedurii administrative cu caracter jurisdictional apare ca neindestulatoare iar legea permite, aceasta procedura se completeaza cu regulile procedurii civile sau ale procedurii penale.

3) Forma actelor administrative cu caracter jurisdictional este scrisa, iar solutia este motivata[16]. Aceste acte se compun din doua elemente: pe de o parte, o constatare in cadrul careia se stabileste daca regula de drept invocata sau dreptul subiectiv pretins au fost incalcate in mod real, iar, pe de alta parte, o dispozitie sau hotarare propriu-zisa, ca act de vointa prin care se dispune ori se aplica masura legala.

4) Stabilitatea actelor administrative jurisdictionale este o alta trasatura a acestora, desi ea nu imbraca intotdeauna forma lucrului judecat sau a autoritatii judecate ca si in cazul hotararii judecatoresti. Stabilitatea le deosebeste de actele de administratie activa care sunt, in principiu, revocabile, in sensul ca organul emitent nu mai are posibilitatea de a reveni asupra solutiei pronuntate, iar partea, de regula, nu poate exercita o cale de atac impotriva solutiei date. Stabilitatea acestor acte nu rezulta, asa cum s-a sustinut[17], ca urmare a conditiilor procedurale (sesizare, motivare) si a independentei organului de jurisdictie. Ea deriva din specificul intregii activitati jurisdictionale, din interpretarea legii si din faptul ca organul nu-si mai poate revoca, modifica sau suspenda actul emis intr-o anumita cauza .

Considerentele care determina stabilitatea acestor acte, sunt dintre cele mai diferite. Ele pot fi considerente de natura economica si stabilitate patrimoniala, cum este cazul hotararilor in materie de pensii. Alteori, ca in cazul sanctiunilor contraventionale, nevoia de stabilitate izvoraste din preocuparea de impiedica permanentizarea unor litigii care, prin starea conflictuala generata, stanjenesc desfasurarea normala a activitatilor economico-sociale etc.

Legea prevede, in general, caracterul stabil al unor asemenea acte, ca de exemplu, in cazul rezolvarii plangerilor in materie contraventionala, unde incheierea de solutionare a plangerii este definitiva[19] si executorie sau in materia jurisdictiei asigurarilor sociale unde deciziile fostei Comisii Centrale de Pensii, emise in urma solutionarii cererilor de revizuire a deciziilor comisiilor judetene de pensii, erau definitive .

5) Caile de atac impotriva actelor administrative jurisdictionale au un caracter cu totul exceptional si se exercita numai cand legea le instituie in mod expres. De regula, impotriva acestor acte nu exista cai ordinare sau obisnuite de atac, ci cai cu caracter special sau extraordinar, ca, de exemplu, recursul in contencios, conform legii anterioare nr.29/1990 abrogata.

In alte cazuri calea de atac se exercita in mod cu totul exceptional la anumite organe si in anumite termene ca, de exemplu, in cazul recursului impotriva hotararii de respingere a cererii de brevet pronuntata de Comisia de reexaminare pentru solutionarea contestatiilor privind inventiile, cand calea de atac, a recursului, se exercita la Tribunalul municipiului Bucuresti in termen de trei luni de la comunicare[21].

b) Deosebiri intre actele administrative jurisdictionale si actele administrative nejurisdictionale

Intre cele doua categorii de acte mai sus mentionate exista urmatoarele deosebiri esentiale:

1) Obiectul actului administrativ de jurisdictie consta intotdeauna in rezolvarea unui litigiu izvorat fie din incalcarea legii, fie din lezarea unui drept subiectiv, in timp ce actul nejurisdictional nu rezolva un conflict, chiar daca prin el se poate dispune si sanctionarea incalcarii legii (ca, de exemplu, in materia actelor administrative de sanctionare contraventionala);

2) Organul emitent al actului de drept administrativ este un organ de administratie activa, in timp ce actul administrativ jurisdictional provine fie de la un organ administrativ de jurisdictie, fie de la un organ de administratie activa care desfasoara in subsidiar si activitate jurisdictionala;

3) Procedura de elaborare a actelor jurisdictionale are o serie de trasaturi specifice care izvorasc din necesitatea garantarii asigurarii legalitatii in solutionarea litigiului, fiind reglementata detaliat, comparativ cu procedura actelor nejurisdictionale;

4) Actul jurisdictional este individual, motivat, stabil si susceptibil de atac in cazurile expres reglementate, in timp ce actul nejurisdictional poate fi normativ sau individual, este in principiu, nemotivat, este revocabil si susceptibil de exercitare in mod nelimitat atat a recursului ierarhic cat si a celui neierarhic.

Precizarea trasaturilor distinctive dintre actele administrative de jurisdictie si cele nejurisdictionale are urmatoarea consecinta practica: actele administrative cu caracter jurisdictional, actele organelor administrative cu atributii jurisdictionale[22] ca si actele administrative pentru controlul legalitatii carora este indicata de lege o cale de control jurisdictional, nu sunt supuse direct controlului judecatoresc general in baza Legii nr.554/2004, atunci cand vatama drepturi subiective , ci controlului efectuat de jurisdictia speciala si, ulterior, controlului judiciar de contencios, daca reclamantul intelege sa urmeze o asemenea succesiune a judecatii, sau instantelor anume prevazute prin legi speciale.

c) Clasificarea actelor administrative jurisdictionale

In literatura de specialitate[24] s-a propus clasificarea actelor administrative jurisdictionale dupa caracterul mai mult sau mai putin pronuntat al litigiului pe care il rezolva si al procedurii lui de rezolvare, in conditiile existentei fostului Arbitraj de Stat. Se distingeau, astfel, acte administrative jurisdictionale prin care se solutioneaza litigii incipiente sau slab conturate, acte prin care se solutioneaza litigii oarecum conturate si acte ce solutioneaza litigii conturate in mod corespunzator. Acest criteriu de clasificare nu are elemente precis determinate deoarece nu se cunosc componentele care sa contureze exact caracterul incipient sau format al unui litigiu fata de altul.

O alta clasificare a actelor administrative jurisdictionale se poate realiza dupa obiectul acestora.

a) O prima categorie o reprezinta actele administrative jurisdictionale care au un obiect patrimonial si care include, de pilda, reclamatiile privitoare la modul de stabilire si scaderea impozitelor si taxelor.

b) O a doua grupa reprezinta actele administrative jurisdictionale avand ca obiect litigii izvorand din raporturile de munca si de serviciu in categoria carora intra, de pilda:

1) Hotararile comisiilor de jurisdictie constituite in cadrul organelor Ministerului Apararii Nationale si Ministerului de Interne si Reformei Administratiei prin care se solutioneaza plangerile introduse impotriva hotararilor de respingere totala sau partiala a contestatiilor impotriva ordinelor de zi de imputare emise de comandantul (seful) unitatii militare al carui organ a efectuat cercetarea[25];

2) Hotararile organelor administrative de conducere si ale celor ierarhic superioare prin care se rezolva contestatii in legatura cu redistribuirile de personal, acordarea de trepte sau gradatii de retribuire[26] si in general orice litigiu de munca sau privind functia incredintat spre rezolvare organelor administrative;

c) O a treia grupa o reprezinta actele care rezolva litigii ce au ca obiect unele drepturi si interese cu caracter special si anume:

1) Hotararile Comisiei de reexaminare pentru solutionarea litigiilor generate de contestatiile in legatura cu hotararea de acordare sau de respingere a cererii de acordare a brevetului de inventie (comisia functioneaza in cadrul Oficiului de Stat pentru Inventii si Marci) care se pot ataca cu recurs la tribunalul Municipiului Bucuresti[28];

2) Decizii ale Ministerului de Interne si Reformei Administratiei emise cu privire la contestatiile impotriva Inspectoratului General al Politiei prin care s-a respins cererea de schimbare a numelui pe cale administrativa[29];

3) Dispozitiile prin care se rezolva intampinarile[30] impotriva omisiunilor, inscrisurilor gresite si a erorilor din listele de alegatori.

d) O alta grupa o formeaza actele de solutionare a plangerilor impotriva proceselor-verbale in materie contraventionala, acte emise de organele administrative[31], cand acestea au competenta de solutionare a caii de atac respective (cazul autoritatilor militare, pentru contraventiile personalului propriu in legatura cu serviciul).