Clasificarea formelor de control administrativ

§ 1. Criterii de clasificare

a) dupa natura subiectului verificat, controlul administrativ se poate desfasura asupra administratiei, a organizatiilor si societatilor cu scop lucrativ sau nelucrativ (in materia preturilor si serviciilor), persoanelor fizice (control vamal);

b) dupa raportul dintre organele de control cu cele verificate, controlul poate fi intern (control financiar intern) si control extern (de exemplu, cel infaptuit de diferite inspectii si politii de specialitate ale statului);

c) dupa atributiile organului de verificare, controlul poate fi efectuat de institutii care au ca atributie de baza insasi activitatea de control (de exemplu, inspectiile de stat) sau de autoritati care numai in subsidiar realizeaza activitati de verificare (de exemplu, controlul operativ curent desfasurat de organul de conducere asupra structurilor interne);

d) dupa natura activitatii controlate, controlul administrativ poate fi control de gestiune, financiar, vamal, sanitar, etc.;

e) dupa continutul sau, controlul poate fi de legalitate, oportunitate, de rentabilitate, etc.;

f) dupa efectele sale, controlul poate fi bazat pe mijloace eficiente si controlul lipsit de mijloace eficiente; sau control de plina competenta (cand se pot lua masuri fata de situatiile constatate si persoanele verificate) si control de constatare si de sesizare (a organelor competente sa ia masurile necesare, inclusiv de sanctionare)[1];

g) dupa modul de exercitare si regimul juridic al verificarii controlul poate fi jurisdictional (de exemplu, cum a fost anterior cel exercitat de colegiul jurisdictional de la Curtea de Conturi) si un control nejurisdictional (de exemplu, cel desfasurat de diferitele inspectii de stat).

Aceste forme de control grupate astfel din motive didactice se reintalnesc in practica in modalitati imbinate datorita nevoilor specifice de exercitare a verificarii. Astfel, controlul financiar intern este un control propriu, dupa cum il arata si denumirea, de specialitate (financiara), nejurisdictional, de legalitate si oportunitate, care dispune de mijloace eficiente.

§ 2. Controlul administrativ intern

Controlul intern se caracterizeaza prin aceea ca se exercita de catre structuri sau functionari din interiorul autoritatii a carei activitate este verificata[2]. Nu constituie o forma a acestui control autocontrolul, adica actiunea prin care acelasi subiect care a infaptuit activitatea isi verifica propriile actiuni, aceasta deoarece controlul presupune intotdeauna existenta a cel putin doi subiecti, si anume, subiectul controlat si cel care controleaza, precum si doua activitati diferite, cea de verificare si cea verificata.

Controlul intern are avantajul ca ofera posibilitatea cunoasterii activitatii verificate din interiorul autoritatii controlate si de catre persoane pe deplin cunoscatoare a domeniului respectiv de specialitate, ceea ce faciliteaza activitatea de verificare si ii confera un caracter eficient. Totusi, in aceasta forma de control, independenta personalului de control este relativ mai redusa fata de personalul verificat, comparativ cu controlul extern, avand in vedere existenta aceleiasi subordonari ierarhice, concomitent manifestandu-se si o anumita "intelegere" fata de neajunsurile constatate. Controlul intern, la randul sau, poate fi un control general si un control special.

2.1. Controlul intern general

Controlul intern general este o consecinta fireasca a subordonarii ierarhice si permanente din cadrul autoritatii administrative fiind efectuat, de regula, de catre organul sau functionarul de conducere asupra personalului subordonat. Prin caracterul sau continuu, prin atributiile conferite si prin eficienta lui el este considerat mai mult decat un simplu control reprezentand in realitate o adevarata supraveghere administrativa izvorata din raporturile de subordonare.

Legislatia (Legea nr.119/1999, Ordonanta nr.72/2001 si Legea nr.672/2002) a consacrat auditul public intern ca activitate functional independenta si obiectiva care da asigurari si certitudine conducerii pentru buna administrare a veniturilor si cheltuielilor publice perfectionand activitatile institutiei.

a. Subiectele pasive (controlate) sunt toti lucratorii organului, indiferent de modul lor de investire (alegere sau numire), de durata (permanenta sau temporara) a functiei pe care o detin, de natura functiei (de conducere sau de executie, de decizie sau auxiliara). Subiectul activ (de control) este superiorul ierarhic care controleaza, direct sau indirect, activitatea subordonatului din cadrul aceluiasi organ, dar in acest ultim caz, in colaborare cu conducatorul direct al celui verificat.

b. Obiectul controlului intern general consta in[3]:

1) verificarea legalitatii si oportunitatii intregii activitati desfasurate, a modului de utilizare a mijloacelor materiale si financiare de care dispune si pe care le-a intrebuintat autoritatea administrativa;

2) verificarea tuturor formelor concrete de activitate, juridice si nejuridice, a modului de exercitare a competentei legale;

3) verificarea activitatii si a relatiilor cu publicul, a modului de solutionare in termen a solicitarilor formulate prin cereri, reclamatii si sesizari;

c. Sarcinile acestui control constau in:

1) asigurarea legalitatii si oportunitatii activitatii verificate;

2) asigurarea unitatii de scop si de actiune a tuturor structurilor care compun respectiva autoritate si a autoritatii in intregul ei;

d. Procedura acestui control nu este expres reglementata, ea realizandu-se pe baza normelor de organizare si functionare a organului, in baza regulamentelor sale interne, derivand in mod firesc din raporturile ierarhice. Procedura controlului se caracterizeaza prin:

1) declansarea sa din oficiu (din initiativa conducerii ierarhice), fie in urma unei sesizari interne sau externe (insusite de catre factorul de verificare), controlul putand fi periodic sau continuu, preventiv, concomitent sau ulterior;

2) controlul poate consta din verificari si confruntari de date, inscrisuri si persoane, audieri de martori, descinderi la fata locului verificari de dosare si de materiale, inventarieri de bunuri si valori, cel controlat avand obligatia sa puna la dispozitia organului de verificare toate materialele cerute, inclusiv cele secrete, de a furniza toate explicatiile solicitate;

3) controlul inceteaza odata cu realizarea scopurilor propuse si prin dispunerea masurilor necesare, putandu-se declansa din nou chiar asupra aceleiasi activitati si persoane.

e. Masurile[4] ce se pot lua in urma controlului vizeaza:

1) in ce priveste activitatea controlata, se poate dispune, in conformitate cu legea, anularea, modificarea sau suspendarea actelor functionarului controlat, emiterea de dispozitii obligatorii pentru cei controlati, inclusiv substituirea lor in atributii;

2) in ce priveste structura sau diviziunea interna controlata, atunci cand se constata deficiente, se poate dispune, in limitele legi, reorganizarea compartimentului controlat, modificarea competentelor, redistribuirea atributiilor, etc.

3) in ce priveste functionarul controlat pot avea loc schimbari, incredintari sau retrageri de atributii si de delegatii de atributii, aplicarea de sanctiuni disciplinare, inclusiv eliberarea din functie, poate interveni raspunderea reparatorie, pot fi sesizate organele de urmarire penala, cele de jurisdictie, etc.

2.2. Controlul intern specializat

Aceasta forma a controlului intern este, de regula, reglementata prin anumite acte normative si pe categorii de probleme (de exemplu, financiare) fiind exercitat numai de anumite persoane si structuri din interiorul autoritatii verificate care dispun de calificarea corespunzatoare. Cel mai tipic exemplu este acela al controlului financiar intern[5].

a. Subiectul activ il reprezinta persoana sau grupul de persoane avand specializarea corespunzatoare si care exercita in secundar atributii de verificare. Poate exista fie o structura interna specializata cu atributii de control, fie un functionar caruia i se incredinteaza, printre altele, si exercitarea unei verificari de specialitate. Subiectul pasiv este orice functionar sau diviziune interna care desfasoara, in principal sau in secundar, activitate susceptibila de o verificare specializata.

b. Obiectul acestui control consta in:

1) verificarea legalitatii si oportunitatii unor aspecte strict determinate ale activitatii executive, corespunzatoare profilului supus verificarii;

2) acordarea de vize, avize, acorduri si aprobari ca forme de verificare prealabila sau ulterioara a activitatii controlate;

3) verificarea pe categorii de probleme, a mijloacelor de personal, a celor materiale si tehnice ale structurii respective.

c. Sarcinile acestui control urmaresc sa asigure:

1) legalitatea si oportunitatea activitatii verificate;

2) pastrarea integritatii mijloacelor materiale si financiare;

3) asigurarea unitatii de activitate in anumite sectoare.

d. Formele acestui control sunt diferite[6], de exemplu controlul financiar din cadrul unui organ poate fi un control financiar intern, control operativ curent si control preventiv, in care sens:

1) controlul financiar intern are ca obiect verificarea periodica, de fond sau prin sondaj, a modului de gospodarire a mijloacelor materiale si banesti, fiind efectuat de compartimente interne specializate, organizate, de regula, in cadrul institutiilor mai mari (centrale sau superioare) de specialitate ale administratiei publice;

2) controlul operativ curent se exercita de catre conducatorii compartimentelor de specialitate (de exemplu, contabil sef) sau de catre subalternii lor, legal imputerniciti, asupra activitatii subordonatilor cu privire la administrarea, gestionarea si folosirea mijloacelor materiale si banesti, fiind efectuat periodic;

3) controlul financiar preventiv se exercita asupra actelor si documentelor referitoare la mijloacele materiale si banesti fiind efectuat de conducatorul compartimentului
financiar-contabil ori de catre subordonatii sai, anume desemnati in acest scop, de regula, de catre organele financiare.

e. Procedura acestui control este minutios reglementata in ceea ce priveste modul de desfasurare si mijloacele intrebuintate deoarece verificarea este de stricta specialitate.

f. Masurile[7] ce se pot dispune de catre conducerile care au initiat controlul sunt dintre cele mai diferite:

- in privinta activitatii controlate se dispun masurile prevazute de lege si care trebuie indeplinite in cel mult 30 de zile de la data inregistrarii actului de control la organizatia in drept sa le ia, daca prin lege nu sunt fixate alte termene;

- in privinta persoanei celui controlat si vinovat de constatarile rezultate se poate dispune:

1) aplicarea masurilor disciplinare si contraventionale precum si stabilirea raspunderii pentru recuperarea pagubelor rezultate in conditiile legii;

2) inaintarea catre procuror, in termenele si in conditiile legii, a actelor incheiate in cazul constatarii de fapte prevazute de legea penala;

- la solicitarea instantelor de judecata, a organelor parchetului si politiei conducatorii institutiilor vor dispune cu prioritate masurile de control financiar si de gestiune necesare pentru stabilirea si recuperarea prejudiciilor produse prin infractiune si clarificarea imprejurarilor care au condus la savarsirea unor fapte de natura penala.

§ 3. Controlul administrativ extern

Controlul administrativ extern este exercitat de catre persoane si organe din afara autoritatii verificate avand avantajul de a asigura o si mai mare independenta si obiectivitate in verificare. Dupa raporturile dintre organele de verificare si cele verificate, distingem controlul ierarhic si controlul extern specializat.

3.1. Controlul ierarhic

Acest control este exercitat de organe supraordonate asupra celor ierarhic inferioare din cadrul aceluiasi sistem de autoritati ale administratiei publice[8].

a. Subiectul activ este organul ierarhic superior (direct sau indirect) indiferent de treapta ierarhica pe care se situeaza. Dreptul de control al acestuia decurge din pozitia supraordonata, drept ce nici nu trebuie consacrat prin lege. Subiectul pasiv este organul verificat si care este subordonat, in ipoteza dublei subordonari sau a celei multiple (de pilda, directia judeteana pentru evidenta informatizata a persoanei), organice si functionale, fiecare din autoritatile fata de care opereaza subordonarea (consiliul judetean si autoritatea de specialitate ierarhic superioara, Ministerul Administratiei Internelor, in exemplul nostru) are un drept de control propriu si distinct. Controlul se exercita fie de catre conducerea autoritatii superioare asupra conducerii autoritatii ierarhic inferioare sau asupra unei structuri interne a acesteia.

b. Obiectul acestui control consta in:

1) verificarea legalitatii si mai putin a oportunitatii, in activitatea organelor subordonate, dar numai atunci cand legea o cere, de exemplu, in materia controlului financiar;

2) verificarea unei parti a activitatii organului controlat, iar nu a totalitatii ei, deoarece controlul ierarhic nu are, de regula, un caracter exhaustiv ca si controlul intern;

3) verificarea actelor juridice, in special cele emise de catre conducerea organului subordonat.

c. Sarcinile acestui control constau in asigurarea legalitatii si a unitatii de scop si de actiune a intregului sistem de organe, astfel incat el contribuie la intarirea laturii centralizatoare in activitatea executiva.

d. Procedura controlului nu este reglementata in mod minutios, ea decurgand din raporturile de subordonare consacrate in normele organice. Totusi, in cazul in care acest control are un obiect tematic special, cum ar fi cel financiar sau gestionar, el este expres reglementat si sub aspectul procedurii sale. Organul dispune de aceleasi posibilitati si mijloace in activitatea de verificare ca si in cazul controlului intern dar cu unele particularitati:

1) organul superior aduce la cunostinta conducerii autoritatii inferioare necesitatea efectuarii verificarii;

2) de regula, planul activitatii de verificare este stabilit de comun acord de cele doua organe de conducere;

3) conducerea organului verificat este prezentata la efectuarea operatiunilor de verificare si, mai ales, la dezbaterea concluziilor controlului si a masurilor ce se cer a fi luate;

4) organul subordonat trebuie sa comunice organului superior masurile adoptate si modul lor de indeplinire in urma controlului.

e. Masurile ce se pot lua prin aceasta verificare sunt asemanatoare cu cele din cadrul controlului intern, diferind, prin anumite elemente, mai ales in privinta actelor administrative verificate.

1. In ceea ce priveste activitatea controlata:

- daca actele juridice normative verificate sunt ilegale si neoportune organul ierarhic superior le poate abroga, modifica sau suspenda ori inlocui, in timp ce actele individuale ale organelor subordonate apartinand competentei exclusive a organului inferior pot fi numai anulate, iar daca nu apartin deloc acestei competente pot fi si inlocuite sau modificate prin actele organelor superioare;

- daca organul superior care efectueaza verificarea este supraordonat numai functional (Ministerului Culturii si Cultelor in raport cu directia judeteana de cultura si culte) el va putea doar sa suspende actele autoritatii inferioare, spre deosebire de supraordonarea organica ce permite si anularea actelor in cauza (de catre consiliul judetean, in cazul nostru).

2. In ce priveste functionarul si organul controlat autoritatea superioara are anumite drepturi in functie de natura subordonarii. Astfel, in cazul subordonarii organice consiliul local putea elibera din functie pe membrii consiliilor de administratie ai regiilor autonome ori societatilor comerciale din subordine care aveau calitatea de imputerniciti mandati ai statului la societatile cu capital integral sau majoritar de stal de interes local[9]. De asemenea, primarul elibereaza din functie conducatorii serviciilor publice locale din subordine , iar in cazul conducatorilor serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor si ale altor autoritati centrale ce functioneaza in teritoriu, organul superior dispune revocarea conducatorului din teritoriu la propunerea prefectului.

3. In temeiul art. 3 lit. e din Legea contenciosului administrativ nr.29/1990, in prezent abrogata de Legea nr.554/2004, actele administrative emise in exercitiul atributiilor de control ierarhic nu puteau fi atacate in justitie si anulate in baza acestei legi pentru vatamarea produsa unor drepturi subiective recunoscute prin lege. Cel prejudiciat efectiv prin astfel de acte, in urma verificarii la care a fost supus, trebuia sa utilizeze alte proceduri, inclusiv administrative sau judiciare, pentru inlaturarea vatamarii suferite prin masura de verificare ierarhic dispusa.

3.2. Controlul extern specializat

Acest control este exercitat din exteriorul organului controlat si din afara sistemului de autoritati din care organul verificat face parte.

a. Subiectele raporturilor de control nu se afla in relatii de supra si subordonare intrucat intre ele nu exista raporturi ierarhice. Totusi o anumita regula in relatiile de control exista, in sensul ca organul de verificare nu poate fi de rang inferior celui controlat trebuind sa fie cel putin de grad egal sau superior. Astfel un organ local sau teritorial nu poate controla un organ central. Cu toate acestea sunt posibile si unele exceptii, de pilda, organele in teritoriu sa controleze modul de aplicare a preturilor si tarifelor in cadrul unitatii administrativ-teritoriale respective indiferent de nivelul ierarhic al autoritatii care a stabilit preturile sau tarifele. Subiectul activ al controlului extern specializat poate fi orice autoritate executiva de specialitate care conduce, indruma si coordoneaza activitatea dintr-un anumit domeniu sau ramura, fie organele specializate de control sau inspectie, iar subiectul pasiv este o autoritate nesubordonata cu activitatea tangenta profilului organului de verificare.

b. Obiectul acestui control este in stransa legatura cu specializarea competentei, in acest sens se face:

1) verificarea unei laturi a activitatii controlate prin prisma specialitatii organului de inspectie si control (sectorul vamal, fiscal, sanitar, prevenirea si stingerea incendiilor, protectia muncii, etc.);

2) verificarea legalitatii activitatii controlate, ca, de pilda, Garda financiara care exercita controlul in legatura cu executarea si aplicarea legilor fiscale si a reglementarilor vamale;

3) verificarea existentei si autenticitatii documentelor justificative;

4) verificarea operatiunilor tehnico-materiale, de exemplu, a modului de efectuare a receptiei produselor livrate, cantarirea celor vandute, modul de calculare a adaosului comercial la produsele vandute cu amanuntul catre populatie, etc.;

c. Sarcinile acestui control constau in asigurarea legalitatii in domeniul sau ramura de activitate supusa verificarii.

d. Procedura de efectuare a verificarii difera dupa natura autoritatii care o realizeaza si dupa obiectul supus respectivei actiuni fiind minutios reglementata. Astfel, de pilda, in cadrul controlului financiar de stat:

1) intr-un an calendaristic un agent economic poate face obiectul unui singur control al contabilitatii'

2) durata maxima a controlului la sediul agentului este de trei luni;

3) este supusa verificarii intreaga perioada cuprinsa intre precedenta verificare de aceeasi natura si cu aceleasi obiective, care, potrivit legii nu s-a prescris.[11]

A. Controlul extern specializat exercitat de autoritati administrative care coordoneaza activitatea dintr-un domeniu sau ramura

Aceasta forma de control are urmatoarele trasaturi[12]:

1. Se limiteaza la acele acte, operatiuni sau fapte ale subiectului verificat care se incadreaza in profilul activitatii autoritatii de control. Astfel, de pilda, Ministerul Finantelor  Publice, care exercita administrarea generala a finantelor publice are, printre altele, sarcina controlului general economico-financiar al utilizarii eficiente a mijloacelor proprietate publica, a formarii veniturilor si efectuarii cheltuielilor publice, precum si al respectarii reglementarilor financiare in activitatea economica si sociala .

Tot astfel, Ministerul Administratiei si Internelor si organele sale exercita controlul privind regimul armelor, munitiilor si materialelor explozive, al produselor si substantelor toxice, radioactive si stupefiante[14].

In toate aceste cazuri nu este obligatoriu ca subiectele verificate sa fie subordonate respectivelor organe de control Pe de alta parte, controlul se exercita numai asupra unor aspecte de stricta specialitate ce se incadreaza in profilul activitatii autoritatilor de verificare. De aceea, ca, in exemplele precitate, organele Ministerului de Interne nu vor putea controla, in cazul subiectelor nesubordonate, modul de respectare a disciplinei financiare, decat daca legea le confera aceasta, dupa cum organele financiare nu sunt investite cu verificarea respectarii normelor privind regimul armelor, munitiilor, etc. in unitatile nesubordonate.

2. Masurile ce se pot lua in aceasta forma de verificare se caracterizeaza prin faptul ca organele ce exercita controlul extern specializat nu au dreptul de a anula actele organelor verificate, dar pot constata abaterile savarsite sesizand organele competente sa dispuna masuri disciplinare, materiale sau de alta natura. Uneori chiar organele de control dispun de dreptul de a aplica sanctiuni, de pilda contraventionale, pentru incalcarea normelor privind activitatea financiara[15] precum si o serie de drepturi mai largi ca, de exemplu, in cazul Ministerului Finantelor Publice care poate :

- lua masuri in vederea inlaturarii si prevenirii neregulilor constatate in activitatea financiar-contabila;

- aplicarea de masuri pentru respectarea prevederilor legale in domeniul preturilor si tarifelor;

- suspendarea aplicarii masurilor care contravin reglementarilor financiar contabile si fiscale;

- sa confiste obiectele sau produsele sustrase de la plata;

- sa sesizeze organele de urmarire penala in legatura cu infractiunile constatate cu ocazia exercitarii atributiilor de serviciu.

B. Controlul extern specializat exercitat de autoritati

speciale de control

Aceasta verificare este infaptuita de autoritati care au ca sarcina principala exercitarea unei verificari de specialitate prin mijloace proprii deosebit de specifice asupra unor aspecte particulare ale activitatii executive, in aceasta categorie intra organele administrative cu activitate jurisdictionala precum si diversele politii, garzi, inspectii si inspectoare de stat, Agentia Nationala pentru Protectia Consumatorului, etc..

1. In categoria autoritatilor administrative jurisdictionale intra diversele jurisdictii speciale ale executivului cum este cazul celor in materie fiscala sau comisiei de reexaminare a contestatiilor si cererilor din cadrul Oficiului de Stat pentru Inventii si Marci. O pozitie cu totul speciala a avut-o Colegiul de Jurisdictie a Curtii de Conturi care avea ca atributie solutionarea incalcarii disciplinei financiare ce guverneaza utilizarea fondului public.

Prin Ordonanta de Urgenta nr. 117/2003 activitatea jurisdictionala a Curtii de Conturi a fost preluata de instantele judecatoresti conform art. 155/6 din Constitutia revizuita.

2. In categoria organelor nejurisdictionale intra diversele inspectii si inspectorate ca autoritati specializate de control:

- prin reglementari speciale au fost create asemenea organisme in cadrul sau pe langa autoritatile publice centrale sau a celor organizate in teritoriu, inclusiv pe langa autoritatile locale. Atributiile acestor autoritati sunt dintre cele mai diferite vizand domeniul financiar, vamal, sanitar, protectia muncii. etc. Competenta lor este diversa incepand cu facultatea de a da indrumari obligatorii subiectelor controlate, continuand cu posibilitatea de suspendare a actelor si masurilor apartinand celor verificati, inclusiv aplicarea de sanctiuni administrative si terminand, ca in cazul organelor Garzii Financiare, cu efectuarea de perchezitii corporale si in locuri publice sau particulare precum si sesizarea organelor de urmarire penala in legatura cu infractiunile constatate cu ocazia exercitarii atributiilor de serviciu[17]:

- Curtea de Conturi[18] exercita controlul asupra modului de formare, de administrare si de intrebuintare a resurselor financiare ale statului si ale sectorului public. Ea prezinta anual Parlamentului un raport asupra conturilor de gestiune ale bugetului public national din exercitiul bugetar expirat, cuprinzand si neregulile constatate. Curtea isi poate declansa verificarea si la cererea Camerei Deputatilor sau a Senatului cu privire la modul de gestionare a resurselor publice raportand despre cele constatate autorilor solicitarii.

Curtea de Conturi mai exercita si activitatea de audit public extern asupra autoritatilor publice, in conditiile legii, ce cuprinde mai multe modalitati intre care auditul de regularitate asupra activitatilor financiare, a tranzactiilor, a controlului intern si auditului intern, auditul performantei (economicitatea si eficienta activitatilor si resurselor umane, financiare, materiale), se mai verifica procesul decizional, sistemele informatice, stabilirea raspunderilor, etc.

In scopul coordonarii unitare a activitatii de control extern specializat a autoritatilor de verificare a fost infiintata Autoritatea Nationala de Control (Hotararea de Guvern nr. 745/2003) organ de specialitate al administratiei publice centrale aflata in subordinea Guvernului condusa de un ministru delegat pentru coordonarea autoritatilor de control.

Aceasta autoritate coreleaza si coordoneaza planurile de control pe domeniile specifice de activitate ale fiecarei autoritati de control din subordinea sau coordonarea sa.