Domeniul public

Domeniul public

1.Notiune.Trasaturi

In Tratatul de drept administrativ care contine cea mai documentata si ampla prezentare si analiza a institutiei domeniului public de dupa 1990, este subliniat faptul ca o definitie a domeniului public trebuie formulata in asa fel inat sa rezulte ca in sfera acestei notiuni sunt cuprinse, in primul rand, toate bunurile proprietate publica dar si o serie de bunuri proprietate privata care prezinta o semnificatie deosebita sub aspect istoric, cultural, etc., fiind valori ale patrimoniului national care trebuie transmise de la generatie, motiv pentru care se afla sub un regim de paza si protectie guvernat de regulile dreptului public .

Asa cum aratat in capitolul anterior, legislatia si literatura de specialitate din perioada de dupa cel de-al doilea razboi mondial, nu au utilizat notiunile de

,,domeniu public" si "domeniu privat".

In decursul timpului sintagma ,,domeniu public"a primit multiple intelesuri.

In perioada interbelica, profesorul Paul Negulescu definea domeniul public ca ,,totaliatatea bunurilor mobile si imobile apartinand statului, judetului sau comunei, intrebuintate pentru satisfacerea interesului general .Autorul distingea doua categorii de domenii, respective:

• Domeniul public,supus unui regim de drept public
• Domeniul privat, supus regulilor de drept privat.

Apartin domeniului public toate bunurile afectate in mod direct unui serviciu public si utilizate de acesta pentru satisfacerea interesului general, bunurile fiind considerate inalienabile si imprescriptibile.

Intr-o alta opinie, exprimata in aceeasi perioada, se considera ca domeniul public era constituit din totalitatea bunurilor mobile sau imobile, afectate in mod direct si nemijlocit functionarii serviciilor publice. Fiind in legatura directa cu interesul general (public), autorul considera ca acestor bunuri li se aplica un regim juridic special, adica erau inalienabile, imprescriptibile si insesizabile.

Definitia cea mai judicioasa si careia ne railem este aceea ca domeniul public reprezinta acele bunuri publice sau private, care prin natura lor sau dispozitia expresa a legii trbuie pastrate si transmise generatilor viitoare, reprezentand valori destinate a fi folosite in interes public, direct sau prin intermediul unui serviciu public, si supuse unui regim administrativ, respectiv unui regim mixt, in care regimul de putere este dominant, fiind in proprietatea sau, dupa caz, in paza pesoanelor juridice de drept public.

In definitie identificam existenta celor doua categorii de bunuri, din punct de vedere al:

-categoriei bunurilor (publice sau private);

-regimului juridic aplicabil (de drept public, exclusiv sau combinat cu un regim de drept comun);

-titularului, persoana de drept public, care exercita fie un drept de proprietate publica (statul sau unitatea administrativ-teritoriala) fie un drept de paza si protectie (o autoritate publica actionand in numele statului sau al unitatii administrativ-teritoriale).

In ceea ce priveste bunurile proprietate privata care apartin domeniului public, intelegerea statutului lor trebuie sa aiba in vedere faptul ca in sistemul nostru constitutional proprietatea privata este regula iar cea publica exceptia, dupa cum am mai avut prilejiul sa mentionam si am incercat sa demonstram. Ori, bunurile proprietate privata care apartin domeniului public sunt guvernate de un regim mixt, un regim de putere care se suprapune peste regimul de drept comun si care are preeminenta.

Avand in vedere scopul pentru realizarea caruia a fost creat, un alt autor considera ca domeniul public este aclatuit din acele bunuri immobile si mobile, proprietate publica, care sunt destinate sa foloseasca tuturor membrilor unei colectivitati umane, fie in mod direct, fie prin intermediul unor organe special create sprea a le administra in scopul satisfacerii unor nevoi sociale

Domeniul public in sens restrans semnifica numai bunurile care sunt obiect a dreptului de proprietate publica al statului sau unitatilor administrativ-teritoriale

Din definitia prezentata de profesorul Antonie Iorgovan reies un numar de patru trasaturi pe care in mod cumulativ trebuie sa le indeplineasca un bun pentru a face parte din domeniul public, astfel:

• Prin natura sau prin destinatia expresa a legii sa intre in categoria bunurilor care trebuie protejate si treansmise generatiilor viitoare.

Aceasta trasatura urmareste sa scoata in evidenta faptul ca nu toate bunurile din societate urmeaza a fi conservate pentru generatiile viitoare, ci doar anumite categorii de bunuri, cu tiltu de exceptie, majoritatea acestora fiind supuse consumului , faptelor de comert.

Un astfel de bun este apa, care, ca factor natural al mediului si, in acelasi timp, un element indispensabil vietii economico-socilae, poate fi folosita de oricine de la izvor, sub forma apei potabile, apei minerale, apei termale, etc.

Destinatia unor bunuri pentru folosinta generatiilor viitoare mai poate fi data de normele juridice, fie avand in vedere valoarea lor deosebita sub aspect istoric, artistic, stiintific, etc. sau, avand in vedere utilittaea lor publica.

• Sa prezinte semnificatia unei valori de interes public sau sa fie destinat unei folosinte de interes public.

Bunurile domeniului public dobandesc o importanta sociala deosebita, intrucat sunt destinate folosintei de interes public.Distingem doua modalitati de utilizare, respectiv

a) bunuri folosite in mod direct, fara nici o conditionare si, de regula , in mod gratuit cum ar fi, spre exemplu: mersul pe strada , scaldatul in apa marii etc.

b) bunuri folosite in mod indirect, in situatiile in care bunurile respective sunt puse in valoare prin intermediul unui serviciu public , organizat de stat sau de administartia publica locala, spre exemplu : utilizarea gazelor naturale, a energiei electrice, a mijloacelor de transport in comun, a exponatelor dintr-un muzeu, etc.

• Sa fie supus unui regim juridic administrativ sau, dupa caz, unui regim mixt, de drept public si de drept privat,dar sub controlul regimului administrativ.

Aceasta reliefeaza faptul ca bunurile apartinand domeniului public sunt supuse unui regim juridic de drept public, care poate fi exclusiv de drept publicsau unui regim juridic mixt,de drept public si de drept privat, in care regimul de drept public are rolul hotarator, fiind regimul care domina.

Consecinta acestei trasaturi este aceea ca unul dintre subiectele raportului juridic la care se refera un atare regim juridic este obligatoriu o persoana juridica de drept public, pentru ca in regimul de drept administrativ, raporturile se stabilesc intotdeauna intre o persoana de drept public, pe de o parte, si un alt subiect de drept, persoana fizica sau persoana juridica, pe de alta parte.

Regimul de drept public apare ca un regim al exercitarii dreptului de proprietate publica, ipoteza in care, potrivit Constitutiei si al altor legi ( art.1 din Legea nr.213/1998), subiectul purtator al autoritatii publice nu poate fi decat statul sau unitatea administrativ-teritoriala.

Aceasta trasatura mai scoate in evidenta si fpatul ca litigiile la care se da nastere, fie in urma exercitarii regimului de proprietate publica, fie in urma exercitarii regimului de restrangere a exercitiului de proprietate privata pentru bunurile ,,afectate" domeniului public, sunt litigii de contencios administrtiv, cu toate consecintele care decurg din art.8 alin.2 din Legea nr.213/1998.

• Sa se afle in proprietate publica sau in paza unei persoane de drept public

Aceasta ultima trasatura este dedusa din cea anterioara, si vizeaza faptul ca un bun din domeniul public implica o persoana morala de drept public, care poate exercita urmatoarele drepturi:

-un drept de proprietate publica, fiind vorba despre statul sau unitatea administrativa-teritoriala;

-un drept de paza si protectie. Daca la categoria anterioara sfera persoanelor morale de drept public este limitata de constituant insusi la stat sau unitatea administrativ teritoriala, in aceasta situatie sfera este mult mai larga,ea putand viza orice persoana publica care actioneaza in numele statului sau al unitatii administrativ teritoriale .

Nu trebuie sa confundam dreptul de administrare al unui bun public de catre o regie autonoma ori institutie publica, respectiv, regimul concesionarii sau inchirierii unui bun public, cu dreptul de paza si protectie. Primele (concesionarea si inchirierea) sunt regimuri juridice de utilizare a unui bun al domeniului public proprietate publica, iar dreptul de paza si protectie este un regim de utilizare a unui bun al domeniului public proprietate privata.

Relatia proprietate publica-domeniu public

Printre subiectele in permanenta divergenta intre autorii de drept civil si cei de drept administrativ, ce au contribuit la formarea unei practici administrative neunitare si la dezvoltarea unei jurisprudente diversificate, lipsite de coeziune si claritate, cercetarea domeniului public si a domeniului privat, prin raportare la notiunile de proprietate publica si proprietate privata, ocupa un loc aparte

Astfel, introducerea in legislatia de dupa 1990 a notiunilor traditionale de domeniu public si domeniu privat, pastrate in Codul civil roman, si consacrarea constitutionala expresa doar a celor doua forme de proprietate, publica sau privata, se afla la baza unei bogate doctrine, in care predomina, in mod paradoxal, opiniile autorilor de drept civil, putini fiind specialistii in drept administrativ, care s-au incumetat la elaborarea unei pozitii fundamentate.

Problema esentiala, care o data solutionata ar permite formarea unei viziuni unitare si cu privire la chestiunile derivate ce se ridica, se refera la corelatia dintre proprietatea publica si domeniul public, ambele privite ca exceptii, fata de proprietatea privata si domeniul privat, ce constituie regula.

Elementele regimului juridic aplicabil proprietasii private se regasesc in art.44 si art.136 alineat final din Constitutie, iar cele ale regimului juridic aplicabil proprietatii publice in art.136 alin.2- 4 din Constitutie.

Astfel, art.136 din Consitutia republicata, dupa ce consacra cele doua forme de proprietate (publica sau privata), precizeaza ca proprietatea publica este garantata si ocrotita prin lege si stabileste titularii dreptului de proprietate publica, enumera exemplificativ bunuri proprietate publica, mentionand expres caracteristica fundamentala a acestora de a fi inalienabile si faptul ca ele pot fi date in administrare regiilor autonome sau institutiilor publice, pot fi concesionate ori inchiriate si pot fi date in folosinta gratuita institutiilor de utilitate publica, pentru ca in final sa consacre principiul inviolabilitatii proprietatii private, in conditiile legii organice.

Dupa cum pe deplin intemeiat s-a aratat in doctrina, Constitutia din 1991 a rezolvat vechea disputa privind titularii dreptului de proprietate publica,s tabilind ca ea nu poate apartine decat statului, fiind vorba despre proprietatea publica de interes national sau unitatilor administrativ-teritoriale, fiind vorba despre proprietatea publica de interes judetean, municipal, orasenesc sau comunal

Proprietatea publica are ca obiect bunurile la care se refera alin.3 din art.136 din Constitutia republicata, unele fiind nominalizate, altele fiind identificate printr-un criteriu generic (interesul public public pentru bogatiile subsolului, criteriu introdus cu ocazia revizuirii, interesul national pentru apele cu potential energetic valorificabil, criteriu nou introdus care l-a inlocuit pe cel de interes public, singurul mentionat in varianta initiala a acestei dispozitii constitutionale) iar altele urmand a fi stabilite prin lege organica.

Comparand textul alin.3 al art.136 cu textul alin.4 al fostului art.135, se constata o restangere a sferei bunurilor enumerate de Constitutie, pe de-o parte, si reformularea denumirilor unora dintre bunurile mentionate in forma initiala a Constitutiei, pe de alta parte

Caracterul organic al legilor care stabilesc bunurile proprietate publica a fost precizat expres cu ocazia revizuirii, dar, dupa, cum corect se remarcase in doctrina, chiar anterior acesteia, din coroborarea art.135 alin.4 cu art.72 alin.3 litera k (devenit art.73 alin.3 lit. m, dupa republicare) potrivit caruia regimul general al proprietatii si al mostenirii sunt de domeniul legii organice rezulta deja acest lucru .

Cu alte cuvinte, sub aspect tehnico-juridic, legiutorul constituant utilizeaza trei procedee pentru a contura sfera bunurilor proprietatii publice: enumerarea concreta, formularea generica si norma de trimitere .

Din analiza dispozitiilor constitutionale rezulta caracterul de exceptie al proprietatii publice. Proprietatea publica vizeaza deci o sfera limitata de bunuri, scoase din circuitul civil obisnuit, care formeza domeniul public, sintagma care, fara a fi utilizata expres in Constitutie, este subinteleasa.

Consacrarea constitutionala a doua forme de proprietate publica sau privata, in absenta oricarei mentiuni cu privire la notiunile mai sus amintite, dar, mai ales enumerarea exemplificativa a unor bunuri ce fac obiecul exclusiv al proprietatii publice cu posibilitatea de a fi stabilite si altele prin lege organica ( conform art.136 alin.3), au dus la necesitatea corelarii celor doua categorii de notiuni.

Intrebarea esentiala la care specialistii s-au vazut nevoiti sa raspunda si care constituie obiect de controversa si in prezent se refera la delimitarea continutului notiunii de domeniu public in raport cu sfera bunurilor apartinand proprietatii publice, si, implicit, la stabilrea relatiei dintre aceste doua notiuni, fie in sensul stabilirii identitatii dintre cele doua notiuni, fie, in ipoteza admiterii unei disinctii intre ele, in sensul stabilirii raportului de la intreg la parte.

Raspunsul la aceasta intrebare nu a putut face niciodata abstractie de analiza notiunilor colaterale, domeniu privat si, respectiv, proprietate privata, tot asa cum nu a putut evita nici atingerea altor aspecte ce prezinta semnificatie in materie, cum ar fi, spre exemplu, identificarea unui criteriu general de domenialitate sau problema regimului juridic distinct aplicabil, derogatoriu de la dreptul comun, in cazul bunurilor proprietate publica, respectiv a domeniului public.

Trebuie subliniata in acest context relativitatea notiunii de domenialitate publica, teoria domeniului reprezentand, dupa cum atat de convingator sustine autorul unei teze de doctorat in materie, una dintre acele teorii in care se manifesta, in modul cel mai pregnant, relativitatea conceptelor si constructiilor juridice, menite sa evolueze in functie de realitatile sociale pe care trebuie sa le exprime.

La randul ei jurisprudenta a contribuit, cu unele ezitari inerente oricarui inceput, la conturarea notiunii, impartasind in cadrul solutiilor sale, cand una, cand alta din principalele teorii exprimate in aceasta materie, aspect care, ne permitem sa adaugam, nu a facut astfel decat sa sporeasca confuzia, ingreunand orice incercare de fundamentare a unei viziuni unitare si, implicit, a unui punct de vedere comun.

Adoptarea unei pozitii constante in jurisprudenta, care sa fundamenteze pe unul si acelasi rationament, ar fi contribuit poate la o mai mare clasificare si sub aspect doctrinar.

In ceea ce priveste problema corelatiei celor doua notiuni, cu toata varietatea de opinii exprimate dupa anul 1990, dar pana la adoptarea legii speciale in materie, in anul 1998, dincolo de diferentele de nuanta, pot fi identificate urmatoarele teorii:

a) teza conform careia cele doua notiuni sunt echivalente, imbratisata atat de autori de drept administrativ cat si de autori de drept civil;

b) teza conform careia domeniul public constituie obiectul exclusiv al dreptului de proprietate publica, evocata de ambele categorii de specialisti, care, in ce ne priveste, apreciem ca poate fi asimilata cu prima pozitie;

c) stabilirea raportului de la intreg la parte, in sensul ca notiunea de domeniu public este mai larga decat cea a proprietatii publice, ea incluzand pentru anumite consideratii, pe langa toate bunurile proprietate publica, si o serie de bunuri proprietate privata, fundamentata in dreptul administrativ;

d) stabilirea raportului de la intreg la parte, in sens invers, considerandu-se ca notiunea de proprietate publica este mai larga decat cea a domeniului public, ea incluzand si domeniul privat, fundamentata in dreptul civil;

e) identificarea unui sens larg al notiunii de domeniu public, corespunzator celei de-a treia pozitii mentionate si a unui sens restrans al notiunii de domeniu public, celei de-a doua pozoitii, care sustine echivalenta celor doua notiuni, apartinand unui autor de drept civil

Adoptata relativ tarziu in raport cu multitudinea de probleme aparute in practica legate de delimitarea domeniului public de cel privat precum si in raport cu dispozitiile constitutionale care o enumera printre materiile legii organice, Legea nr.213/1998 privind proprietatea publica si regimul juridic al acesteia nu a permis clarificarea deplina a problemelor, nu putine si extrem de variate, care se ridica in aceasta materie.

Aceasta deoarece legiuitorul s-a multumit in cuprinsul ei sa utilizeze aleatoriu cand notiunea de domeniu public, cand notiunea de proprietate publica, fara a exista o regula sau un principiu anume in acest sens.

Pe acceasi linie de idei Legea nr.213/1998 nu poate fi insa considerata un veritabil Cod domenial, asa cum exista el in alte state democratice; prin denumire si continut, ea nu reuseste sa faca pe deplin distinctia necesara intre notiunile de domeniu public si proprietate publica, subliniate de unii autori de specialitate in lucrarile lor.

Totusi, fara a putea nega relativitatea ideii de domenialitate publica si pana la urma, chiar a sferei de cuprindere a domeniului public, in permanenta evolutie in raport cu realitatile economice, sociale si politice pe care trebuie sa le exprime, credem ca, din interpretarea legii, s-ar putea contura un punct de vdere unitar.

Aceasta deoarece, in esenta, urmeaza a opta in cele in cele din urma intre cele doua pozitii ireconciliabile, cea care pune semnul identitatii intre cele doua notiuni si cea care stabileste un raport, de la intreg la parte, intre acestea, fara a mai pune insa in discutie modul in care acest raport este inteles

Suntem tentati sa atragem atentia in mod special, asupra influentei factorului politic in aceasta chestiune, cei aflati la conducerea unei tari fiind oricand in masura sa poata decide ,,din anumite ratiuni" scoaterea unui bun din sfera domeniului public si trecerea acestuia in sfera domeniului privat, in ideea instrainarii, in aceleasi conditii in care bunul a fost considerat ca facand parte din domeniul public.

Cu alte cuvinte, este necesar ca bunul sa fie trecut in domeniul privat, printr-un act juridic cu forta cel putin egala cu cea a actului prin care initial se stabilesc ca bunul respectiv apartine domeniului public.

Dupa cu doctrina deja a subliniat, daca ar fi vorba insa despre bunuri care apartin proprietatii publice conform art.136 alin.3 republicat dupa revizuire, trecerea acestora in domeniul privat ar presupune modificarea dispozitiei constitutionale sub acest aspect