Efectele actelor administrative

Efectele actelor administrative

1. Notiunea, natura si importanta efectelor juridice

Analizand eficienta deciziilor administrative cu caracter juridic avem in vedere atat efectele lor juridice, cat si consecintele social-economice si politice[1]. Dreptul administrativ studiaza efectele juridice ale actelor de drept administrativ. Aceste efecte constau in raporturile juridice pe care actele in cauza le genereaza, le modifica sau le desfiinteaza. Aceste efecte sunt predeterminate de lege si sunt cunoscute, in general, din momentul adoptarii deciziilor. Consecintele social-economice sau politice ale deciziilor administrative difera de la decizie la decizie si ele formeaza obiectul investigatiei altor stiinte in functie de natura actului decizional in cauza. Datorita multiplelor efecte pe care actele de drept administrativ le produc pe diferite planuri, inclusiv in diferite ramuri de drept, cunoasterea acestora prezinta o deosebita importanta sociala mai ales la nivelul factorilor de decizie care au astfel posibilitatea sa aprecieze valoarea reala a deciziilor adoptate.

Actele de drept administrativ, asa dupa cum arata si denumirea lor, genereaza in primul rand raporturi de drept administrativ, existand o legatura indisolubila intre natura actului juridic si respectiv raportul juridic generat. Raporturile administrative sunt acele raporturi juridice formate in cadrul si pentru realizarea activitatii executive care au la baza subordonarea, in temeiul puterii de stat, a unuia din subiecti fata de celalalt. Actele de drept administrativ genereaza intotdeauna raporturi administrative la care se pot adauga si raporturi de alta natura juridica, mai ales atunci cand insasi actul administrativ apare ca o conditie de legalitate a unor acte sau raporturi de alta natura decat cea administrativa. Astfel, in temeiul dipozitiilor de repartizare a suprafetelor locative din fondul social[2] se pot incheia contracte de inchiriere, iar dispozitiile de repartizare in functie a absolventilor unor forme de invatamant pot sta la baza contractului de munca pe care acestia il incheie.

2. Intinderea efectelor actelor administrative

Intinderea efectelor actelor de drept administrativ poate fi analizata sub aspectul actiunii in spatiu, asupra persoanelor si in timp al acestor acte juridice si a raporturilor lor.

a) Intinderea in spatiu a efectelor juridice

Deciziile administrative produc in spatiu efecte juridice determinate, in principal, de competenta teritoriala a organului emitent. Astfel, actele organelor centrale ale administratiei de stat produc efecte in limitele teritoriului national, uneori si in afara lui, pentru persoanele aflate sub jurisdictia statului nostru, in timp ce actele organelor locale si din teritoriu produc efecte in limitele unitatii administrativ-teritoriale respective[3]. De exemplu, hotararile consiliilor locale sunt obligatorii in unitatile administrativ-teritoriale in care sunt alese respectivele consilii . Aceasta regula nu exclude insa posibilitatea ca actele unui organ central sa produca efecte limitate la o unitate a
dministrativ-teritoriala sau ca actele unui organ local sa produca efecte limitate si ele la o parte din acea unitate, ori ca actele unui organ necentral sa produca efecte in mai multe unitati administrative, ca de exemplu, actele regionalelor C.F.R.

Dreptul administrativ nu are un principiu general in materia competentei teritoriale a organelor administrative, ca de exemplu dreptul procesual civil, unde competenta teritoriala a instantei de judecata este determinata, in principal, de domiciliul paratului.
S-ar putea totusi formula ca regula generala principiul potrivit caruia competenta teritoriala a organelor locale sau teritoriale este determinata de sediul acelui organ administrativ. Cu toate acestea exista insa si in dreptul administrativ unele reguli specifice. Astfel, hotararile consiliilor locale sunt obligatorii numai in respectivele unitati teritoriale. Competenta teritoriala si efectele in spatiu ale actelor de drept administrativ mai pot fi determinate si in functie de domiciliul sau resedinta persoanei fizice (pentru emiterea sau vizarea actelor de identitate[5]), de locul savarsirii faptei (in materie contraventionala ), de locul situarii bunului imobil (in materia impozitului pe bunuri imobile ), de locul realizarii venitului (in materia impozitului pe venituri ), etc.

Efectele juridice ale actelor de drept administrativ emise de o autoritate se impun, uneori, si altor organe ale administratiei publice. Astfel, in vederea executarii sanctiunii amenzii contraventionale, organele competente vor comunica din oficiu organului financiar al localitatii unde domiciliaza sau isi are sediul contravenientul, procesul-verbal de constatare al contraventiei. Executarea se va face de catre organul financiar (altul decat cel de sanctionare) asupra veniturilor sau a celorlalte bunuri ale contravenientului, in conditiile prevazute de lege[9].

b) Intinderea efectelor asupra persoanelor

In general, deciziile administrative produc, prin raporturile juridice generate, efecte asupra subiectelor de drept, autoritati de stat sau nestatale, persoane fizice si juridice, constand din drepturi si obligatii, fara a lua in considerare, in mod deosebit, calitatea subiectului de drept. Raporturile de drept administrativ trebuie sa aiba cel putin un subiect calificat si acesta este organul emitent al actului juridic. In anumite situatii efectele actelor administrative se produc avand in vedere calitatea speciala a celuilalt subiect al raportului juridic. Astfel, Ministerul Apararii Nationale si Ministerul Administratiei si Internelor vor stabili organele care constata si sanctioneaza[10] contraventiile savarsite de ofiteri, subofiteri, maistri militari sau persoanele civile din cadrul unitatilor, formatiunilor, esaloanelor si comenzilor respective, in legatura cu serviciul, precum si organele care solutioneaza plangerile contra proceselor-verbale de constatare a acestor contraventii.

c) Intinderea in timp a efectelor juridice

Sub aspectul intinderii in timp a efectelor juridice ale actelor de drept administrativ ele pot fi analizate privitor la momentul producerii, al duratei si al incetarii efectelor.

I. Momentul producerii efectelor juridice

In legislatia noastra, este cunoscuta regula ca momentul producerii efectelor juridice este cel al publicarii actelor normative si al comunicarii actelor individuale, intrucat subiectelor nu li se poate pretinde o anumita conduita daca nu cunosc continutul actului care prescrie o actiune sau o inactiune determinata. Desigur, actul juridic trebuie considerat ca fiind valabil din chiar momentul adoptarii lui legale, dar de momentul sau de data aducerii lui la cunostinta se leaga o serie de efecte juridice mai ales in materia executarii, care nu poate fi declansata fara incunostintarea prealabila a subiectului respectiv. Astfel, in cazul in care contravenientul nu este prezent la incheierea procesului-verbal de stabilire a contraventiei, termenul de 48 de ore, prevazut de art. 28 din Ordonanta nr. 2/2001, inauntrul careia se poate plati jumatate din minimul amenzii legale, incepe sa curga din momentul in care s-a facut comunicarea
procesului-verbal de stabilire a contraventiei celui in cauza[11]. De asemenea, hotararile normative ale consiliilor locale devin obligatorii de la data aducerii lor la cunostinta publica .

De la regula ca actele de drept administrativ produc efecte din momentul aducerii lor la cunostinta exista unele exceptii:

1) O prima exceptie o formeaza actele cu caracter retroactiv[13], in categoria carora intra actele ce indica expres ca produc efecte anterioare publicarii lor, precum si actele de anulare sau de revocare, actele de interpretare, actele de suspendare, actele prin care se aproba, se confirma sau se ratifica acte administrative, actele care stabilesc reguli procedurale si actele care stabilesc sanctiuni contraventionale mai usoare sau dezincrimineaza unele contraventii .

a) In cazul actelor care retroactiveaza in mod expres si care indica o data anterioara publicarii pentru producerea efectelor juridice, ele se vor aplica incepand cu data indicata in actul respectiv, situatie care nu se mai poate produce deoarece contravine Constitutiei in vigoare care interzice tacit retroactivitatea.

b) In cazul actelor de anulare si de revocare a altor acte administrative, efectele se produc de la data intrarii in vigoare a actului desfiintat sau de la data stabilita prin actul de desfiintare. Aceeasi caracteristica ramane valabila si in ipoteza suspendarii cand acesteia i se confera un caracter "ex tunc" si nu "ex nunc".

c) Actele interpretative (normative) emana de la organul emitent al actului interpretat sau de la organul superior acestuia, neputand viza acte cu forta juridica superioara (intrucat actul de interpretare trebuie sa aiba cel putin forta juridica egala cu actul interpretat) au efect retroactiv de la data aplicarii actului interpretat.

d) Actele care cuprind reguli procedurale sunt de imediata aplicare si pentru situatiile anterioare intrarii lor in vigoare si nerezolvate sub vechea norma. Astfel, dispozitiile Legii nr.32/1968 s-au aplicat si proceselor-verbale de constatare a contraventiilor incheiate pana la data intrarii acestei legi in vigoare si care se mai aflau la agentii constatatori[15].

e) Actele procedurale ulterioare adoptarii actelor de drept administrativ, cum sunt aprobarile, confirmarile, ratificarile, etc., au intotdeauna efect retroactiv in senul ca ele produc efecte de la data cand a intrat in vigoare actul administrativ aprobat, confirmat sau ratificat, act care este prealabil acestor forme ulterioare.

f) Au caracter retroactiv actele normative mai favorabile in materie contraventionala atunci cand prevad o sanctiune administrativa mai usoara sau cand dezincrimineaza (decontraventionalizeaza) unele contraventii. Astfel, daca
printr-un nou act normativ fapta nu mai este socotita contraventie ea nu se mai sanctioneaza, chiar daca a fost savarsita inainte de intrarea in vigoare a noului act normativ, deci sub imperiul vechii legi, iar sanctiunea aplicata si neexecutata pana la aceasta data nu se mai executa[16]. De asemenea, daca sanctiunea prevazuta in noul act normativ este mai usoara se va aplica aceasta sanctiune, iar amenda dispusa in baza vechiului act normativ se va executa numai pana la limita maximului prevazut in noul act normativ .

Tot un caracter retroactiv au si actele administrative jurisdictionale (cu caracter declarativ) intrucat produc efecte prin care se recunosc partilor situatii juridice preexistente emiterii actului.

2) O alta exceptie, de la regula ca actele de drept administrativ produc efecte din momentul aducerii lor la cunostinta, o formeaza actele ce intra in vigoare la o data ulterioara respectivului moment, cu indicarea acestei date sau perioade. Astfel, actele normative prin care se stabilesc si se sanctioneaza contraventii intra in vigoare in termen de 30 zile de la data aducerii lor la cunostinta publica, in afara cazului cand ele prevad un termen mai lung. In cazuri urgente ele pot prevedea intrarea in vigoare intr-un termen mai scurt[18].

3) O alta exceptie, de la regula amintita, o formeaza actele care ultraactiveaza si care supravietuiesc producand efecte si dupa data iesirii lor din vigoare. Astfel, procesele-verbale de constatare a contraventiilor care la data intrarii in vigoare a Legii nr. 32/1968 se aflau inaintate organelor prevazute de art. 19 din Decretul nr.184/1954 (abrogat prin aceasta lege) au fost rezolvate de acele organe[19]. De asemenea, in cazul in care un nou act de reglementare contraventionala prevede o sanctiune mai grava, contraventia savarsita anterior acestuia va fi sanctionata in baza actului normativ in vigoare la data savarsirii ei .

II. Durata (intinderea in timp a) efectelor juridice

Actele de drept administrativ produc efecte in timp de la data prevazuta pentru a intra in vigoare pana la data iesirii lor din vigoare. Actele normative, cu exceptia celor temporare, nu cuprind dispozitii referitoare la iesirea lor din vigoare, intrucat, de regula, nu se poate cunoaste exact cand inceteaza starea cea justificat adoptarea masurii[21]. Actele temporare produc efecte pana la data prevazuta (in cadrul lor sau a unui act superior) ori pana la realizarea unei anumite situatii (de exemplu, incetarea evenimentului care le-a determinat aparitia). Au caracter temporar actele normative de stabilire a contraventiilor adoptate in cazuri de epidemii, inundatii, alte calamitati naturale, precum si in orice situatie care reclama masuri urgente, emise de consiliile locale (indicate de lege ), intrucat ele se aplica numai pentru perioada si situatia de urgenta ce le-a determinat adoptarea, incetandu-si efectele odata cu disparitia acestei situatii.

III. Incetarea efectelor juridice

Actele normative si cele individuale produc efecte juridice atata vreme cat nu intervine o cauza de incetare a acestor efecte, cum ar fi anularea actului, interventia prescriptiei, etc. Renuntarea la beneficiul unui act administrativ individual (de exemplu, o autorizatie) de catre titularul drepturilor conferite prin el este irelevanta pentru existenta actului juridic, deoarece incetarea efectelor trebuie sa fie tot rezultatul manifestarii de vointa (contrare) din partea organului de stat care l-a emis in mod unilateral. Chiar daca legea prevede ca o conditie a incetarii efectelor juridice si existenta unei renuntari din partea beneficiarului actului juridic, ea trebuie sa fie urmata de o revocare sau de o anulare din partea organului competent ca singura modalitate de desfiintare legala, in acest caz, a actului juridic.

Incetarea efectelor juridice reprezinta pierderea caracterului obligatoriu al actelor juridice prin desfiintarea raporturilor generate de ele, respectiv stingerea drepturilor si a obligatiilor[23]. Incetarea efectelor juridice ale actelor de drept administrativ poate avea loc prin doua modalitati principale si anume producerea unui fapt material-juridic, caruia legea ii atribuie acest efect si, respectiv, interventia unui alt act juridic contrar primului si care are ca scop suprimarea efectelor juridice ale actului anterior.

A. Incetarea efectelor juridice prin producerea unor fapte

Faptele materiale produc in mod cu totul exceptional incetarea efectelor juridice ale deciziilor administrative si numai atunci cand legea le atribuie acest efect (mai putin faptul executarii actelor individuale care este o modalitate tipica de incetare a efectelor acestor acte). In cazul actelor normative incetarea efectelor prin producerea unor fapte este foarte rara, intrucat aceste acte fiind de aplicabilitate repetata nu-si pierd eficienta prin fapte de executare. O exceptie o formeaza actele temporare care-si pierd eficienta la data indicata de ele, la producerea sau incetarea evenimentului care le-a determinat adoptarea. Astfel, art. 13 din Decretul nr. 184/1954 (abrogat) prevedea ca actele normative prin care se stabilesc si se sanctioneaza contraventii daca sunt emise de organele locale ale puterii si administratiei de stat sunt valabile timp de un an, iar daca sunt emise de organele centrale ale administratiei de stat sunt valabile doi ani.

In cazul actelor individuale, care nu sunt de aplicabilitate repetata, incetarea efectelor juridice se produce in mod obisnuit prin executarea lor sau prin anumite fapte cum sunt incetarea existentei subiectului de drept, implinirea termenului, prescriptia, etc.

Incetarea existentei subiectului de drept, decesul persoanei fizice, contravenient, duce la incetarea executarii sanctiunii contraventionale[24]. De asemenea, autorizatia eliberata in vederea exercitarii unei meserii isi pierde valabilitatea prin decesul titularului ei. In cazul persoanelor juridice, care au si calitatea de subiect al raportului administrativ, reorganizarea si dizolvarea acestora conduc la disparitia subiectului de drept si, dupa caz, la aparitia altuia, ceea ce, de exemplu, poate duce la incetarea executarii sanctiunii amenzii contraventionale. Toate aceste ipoteze de incetare a efectelor juridice din actele administrative se explica prin caracterul strict personal al drepturilor si obligatiilor administrative, ceea ce face imposibila realizarea lor prin incetarea existentei subiectului de drept, ele neavand un caracter transmisibil (mai ales obligatiile cu caracter sanctionator, aplicate intotdeauna "intuitu personae").

Expirarea termenului de valabilitate constituie un alt fapt de incetare a efectelor[25] deciziilor administrative individuale. Astfel, pasaportul pentru cetateanul roman se emite pe o perioada de cinci ani . Buletinul de identitate se elibereaza cu un termen de valabilitate de zece ani . Dupa expirarea acestor termene actele isi pierd valabilitatea si subiectele nu-si mai pot realiza drepturile sau nu mai pot fi constranse sa execute obligatiile prevazute de ele.

Prescriptia stinge, atunci cand este reglementata prin acte normative, efectele unor acte juridice individuale. Astfel aplicarea sanctiunii amenzii contraventionale se prescrie in termen de sase luni de la savarsirea faptei[28], iar in cazul sanctiunilor care se refera la impozite, taxe si primele de asigurare prin efectul legii, inclusiv disciplina financiara, aplicarea sanctiunii se prescrie in termen de 1 an de la data sanctionarii faptei .

Executarea unui act juridic duce la incetarea efectelor acestuia in modul cel mai frecvent. Executarea prin intermediul unor fapte, cum este plata amenzii contraventionale stinge efectele actului sanctionator. Astfel, in cazul in care contravenientul achita pe loc agentului constatator jumatate din minimul amenzii prevazute in actul normativ pentru fapta sanctionata iar prin contraventie nu s-a cauzat o paguba si nu exista lucruri supuse confiscarii, procesul-verbal nu se incheie si orice urmarire inceteaza. Plata amenzii se face contra chitanta, in care caz se va specifica contraventia pentru care a fost incasata amenda[30].

Pot exista si alte fapte care sa determine incetarea efectelor juridice, cum ar fi deteriorarea sau pierderea inscrisului constatator al actului juridic. Astfel, permisul pentru detinerea armelor se elibereaza din nou cand s-a deteriorat[31]. De asemenea, se elibereaza un nou act de identitate in cazul pierderii, distrugerii sau deteriorarii, a furtului actului de identitate .

B. Incetarea efectelor prin interventia unui act

Cazurile de incetare a efectelor prin interventia unui act presupun aparitia unui nou act juridic (administrativ, hotarare judecatoreasca etc.) care sa inlature in totalitate sau in parte, definitiv sau temporar, efectele unui act administrativ precedent. Aceste ipoteze sunt: suspendarea, revocarea si anularea.

1) Suspendarea actelor de drept administrativ

Suspendarea reprezinta operatiunea juridica care determina incetarea temporara a efectelor actelor administrative[33]. Cauzele care determina suspendarea constau in existenta unor dubii cu privire la legalitatea sau oportunitatea unui act normativ sau individual. Din acest motiv respectivele cauze pot fi anterioare, concomitente sau ulterioare adoptarii actului juridic. Suspendarea dureaza pana la elucidarea cauzelor care au determinat-o. Cand se stabileste in mod cert nelegalitatea sau neoportunitatea actului suspendarea inceteaza si se dispune desfiintarea actului juridic prin revocare sau anulare. Cand nu mai exista nici un dubiu cu privire la actul suspendat suspendarea inceteaza si actul se repune in vigoare sau in executare. Suspendarea mai poate sa apara si ca urmare a unei sanctiuni aplicate unui subiect de drept avand ca efect tot o incetare temporara a consecintelor juridice ale actului in cauza. Astfel, in caz de condamnare definitiva la inchisoare dreptul de a detine arme si munitii se suspenda . De asemenea, plata pensiei si a celorlalte drepturi aferente se suspenda pe timpul cat persoana executa o pedeapsa privativa de libertate .

Suntem in prezenta suspendarii atat in cazul in care un act intrat in vigoare nu mai produce temporar efecte juridice, cat si in cazul in care se suspenda executarea unui act[36]. In literatura de specialitate , considerandu-se ca actele juridice produc efecte din chiar momentul adoptarii lor legale, s-a sustinut ca intrarea acestora in vigoare la o data ulterioara adoptarii sau publicarii ar reprezenta tot un caz de suspendare, ce opereaza de la data initiala (de adoptare sau de publicare) pana la data prevazuta pentru intrarea in vigoare. Acest punct de vedere nu poate fi acceptat intrucat suspendarea vizeaza o incetare temporara a efectelor juridice ale unui act intrat deja in vigoare si care a produs deja efecte. Intrarea actului in vigoare la o data ulterioara adoptarii sau publicarii nu este de esenta suspendarii intrucat nu s-au produs efectele care urmeaza sa fie suspendate. In acest caz suntem in prezenta unei derogari de la principiul ca actele juridice produc efecte din momentul publicarii lor, respectiv ulterior publicarii.

In ipoteza in care un act ar intra in vigoare ulterior publicarii lui, dar pana la acea data ar interveni un alt act juridic care ar stabili o noua data, ulterioara, peste termenul lui de intrare in vigoare, nici in acest caz nu am fi in prezenta suspendarii, intrucat actul de baza nu a produs inca efectele juridice, ci suntem in prezenta prelungirii sau amanarii termenului de intrare in vigoare.

Suspendarea se realizeaza prin acte juridice normative sau individuale sau poate fi de drept. Astfel, dispozitiile ilegale ale autoritatilor de specialitate deconcentrate ale administratiei publice pot fi suspendate de catre conducatorii organelor centrale ale administratiei de stat. De asemenea, plangerea partii vatamate impotriva procesului-verbal de constatare a contraventiei suspenda de drept executarea[38] acestuia fara a mai fi necesara emiterea unui act de suspendare din partea organului care solutioneaza plangerea.

Suspendarea prin act juridic o dispune organul emitent al actului suspendat, chiar si in lipsa prevederii legale exprese in acest sens, deoarece avand dreptul de a emite sau revoca un act cu atat mai mult il va putea si suspenda. Suspendarea o mai poate dispune si organul puterii administrative ierarhic superior organului administrativ emitent intrucat organele supraordonate de conducere avand, de regula, dreptul de anulare a actelor organelor subordonate pot exercita si dreptul de suspendare, fara a mai fi nevoie de consacrarea expresa a acestuia din urma. Organele ierarhic inferioare nu pot suspenda actele individuale si normative ale organelor superioare.

O suspendare de drept opereaza in cazul atacarii de catre prefect in fata instantei de contencios administrativ a unui act al consiliului local sau al primarului considerat ilegal[39].

Organele judecatoresti au dreptul de a suspenda actele de drept administrativ cu caracter individual neexceptate de la controlul judecatoresc, fie in baza Legii nr. 554/2004, fie in baza unor legi speciale, pe considerente de ilegalitate si nu pe considerente de neoportunitate. In cazul actelor de drept administrativ cu caracter individual si ilegal, necenzurabile de catre instanta nu poate opera suspendarea acestora intrucat introducerea unei actiuni in justitie impotriva acestor acte este inadmisibila.

Organele parchetului nu pot suspenda actele organelor administratiei de stat. Ele pot suspenda numai actele organelor administrative ce desfasoara urmarirea si cercetarea penala, actele organelor de detinere si de executare a pedepselor, propriile acte de drept administrativ si cele ale organelor de procuratura subordonate, dar nu pot suspenda actele administrative ale organelor administratiei de stat[40]. Reglementari mai vechi, abrogate , prevedeau ca in situatia in care administratia de stat era sesizata prin protestul procurorului cu privire la ilegalitatea unui act administrativ, iar aceasta nu examina in termen actul cu privire la care era sesizata, opera de drept suspendarea actului administrativ astfel atacat.

Posibilitatile procedurale conferite de Ordonanta nr. 27/2002 de a ataca actele administrative prin reclamatie si sesizare de catre persoanele fizice nu confera caracter suspensiv acestor cai de atac, administratia nefiind obligata sa-si suspende propriile acte sau executarea acestora in urma exercitarii recursului administrativ, decat in cazurile expres prevazute prin normele speciale. Desigur, in functie de motivele invocate de catre autorul reclamatiei sau a sesizarii, organul de stat va putea dispune suspendarea actului ori a executarii sale pe durata efectuarii cercetarilor declansate de exercitarea caii de atac. Pentru ca utilizarea unei cai administrative sau juridice de atac sa determine de drept suspendarea unui act administrativ este necesara o prevedere expresa legata in acest sens care sa oblige organul la aceasta masura (asa cum este, definita, in cazul atacarii la instanta de contencios administrativ de catre prefect a unui act al consiliului local sau in materia contraventionala).

Procedura de suspendare este similara procedurii de adoptare a actelor juridice de catre organul care a dispus suspendarea cu respectarea tuturor regulilor procedurale si a formelor specifice care trebuie observate in acest caz.

In literatura de specialitate[42] s-a considerat ca dreptul de suspendare ar apartine organelor de stat doar atunci cand este expres consacrat de lege, altfel organele emitente ar abuza de aceasta facultate avand posibilitatea de a refuza, pe cale ocolita, aplicarea propriului act juridic. Aceasta conceptie nu poate fi impartasita. In primul rand, dreptul de suspendare a propriului act exista pentru orice organ, indiferent de consacrarea sa legala, intrucat din moment ce organul poate sa-si anuleze sau sa-si revoce propriu act poate dispune si suspendarea lui. In al doilea rand, organul nici nu ar trebui sa recurga la suspendare pentru a nu-si aplica propriul act, putand sa recurga direct la revocarea lui. In sfarsit, tocmai pentru a nu recurge la o desfiintare pripita si nejustificata a propriilor acte ele sunt suspendate (temporar) pe durata efectuarii cercetarii, urmand ca, in final, sa fie desfiintate sau aplicate, in functie de rezultatele cercetarii.

2. Revocarea actelor de drept administrativ

Revocarea este operatiunea juridica prin care organul administrativ emitent sau organul superior al administratiei de stat scot din vigoare un act administrativ[43]. Cand operatiunea o face insasi organul emitent suntem in prezenta retractarii sau a retragerii actului. Cauzele care determina revocarea rezida in ilegalitatea sau neoportunitatea actului respectiv, putand fi anterioare, concomitente si ulterioare adoptarii actelor (deoarece actele administrative beneficiaza si de formalitati posterioare emiterii lor si care s-ar putea realiza prin incalcarea conditiilor legale).

In unele cazuri revocarea apare ca o sanctiune indreptata impotriva beneficiarului unui act juridic, ca de exemplu, in cazul retragerii permisului de detinere a armelor cand titularul fara motive intemeiate, nu se prezinta la vizarea acestuia[44]. Revocarea poate fi lipsita de acest caracter, ca, de exemplu, in ipoteza aceluiasi permis care se retrage cand titularul a murit sau a fost declarat disparut printr-o hotarare judecatoreasca .

Desi neoportunitatea nu figureaza ca o cauza de revocare expres indicata de lege, totusi din moment ce se recunoaste organului un drept de apreciere in alegerea solutiei ce urmeaza sa fie adoptata, legea ii acorda implicit si posibilitatea de a revoca acelasi act atunci cand el nu mai corespunde nevoilor specifice care au determinat adoptarea lui, ca de exemplu, in cazul anularii brevetului de inventie cand se constata ca aplicarea inventiei ar afecta negativ dezvoltarea societatii.[46]

Spre deosebire de suspendare[47], in cazul revocarii nelegalitatea sau neoportunitatea actului este certa. Revocarea are un caracter definitiv si nu provizoriu, ca si suspendarea. Efectele revocarii se produc atat pentru trecut, cat si pentru viitor. Dreptul de revocare al actelor de drept administrativ isi are izvorul in principiul revocabilitatii acestor acte fundament, la randul sau, pe caracterul unilateral al actelor administrative (intrucat sunt emise fara consimtamantul celuilalt subiect al raportului juridic). Actele normative pot fi intotdeauna desfiintate de catre organul emitent, iar cele individuale pot fi si ele desfiintate pentru ca legea nu declara, decat cu unele exceptii, ca actele administrative sunt stabile, definitive sau irevocabile, organul emitent nedezinvestindu-se, prin adoptarea lor, de dreptul de a reveni asupra deciziilor precedente.

In mod obisnuit organele administratiei de stat recurg la scoaterea din vigoare a propriilor acte normative prin abrogare. Ea se dispune si prin acte normative ale organelor ierarhic superioare. Abrogarea poate fi expresa (directa sau indirecta) si tacita, recomandandu-se forma directa[48] si numai in mod exceptional forma indirecta . Caderea in desuetudine nu se poate admite in dreptul administrativ, ca modalitate de incetare a efectelor juridice ale unor acte normative, intrucat dinamica activitatii executive impune o stricta reglementare juridica a relatiilor sociale, existand obligatia legala a analizarii periodice si a abrogarii normelor care nu mai corespund evolutiei relatiilor sociale . Abrogarea o poate dispune organul emitent sau cel superior ierarhic prin acte administrative. Desfiintarea se poate realiza fie concomitent cu adoptarea noului act juridic, fie fara adoptarea unui nou act. De regula, incetarea efectelor unui act se dispune dupa aceeasi procedura specifica adoptarii actelor de catre organul care dispune desfiintarea.

Dreptul de revocare implica, cu unele exceptii, si dreptul de reformare sau de modificare a actelor. Acest drept apartine, in primul rand, organului emitent al actului reformat, intrucat avand dreptul de desfiintare al actului propriu poate sa modifice dispozitiile aceluiasi act. In al doilea rand, dreptul de reformare il au organele supraordonate asupra tuturor actelor normative ale organelor ierarhic inferioare, cat si asupra actelor individuale care nu sunt de competenta exclusiva a organului inferior. In caz contrar, orice modificare dispusa de organul superior ar echivala cu o substituire in atributiile organului inferior, situatie ce trebuie intotdeauna expres prevazuta de lege, chiar daca, in principiu, organul superior are un drept de anulare sau de suspendare a actelor organelor subordonate.

Desigur, organele supraordonate vor putea da, in baza raporturilor ierarhice, indrumari obligatorii in sensul modificarii actului considerat ilegal sau neoportun. Organul superior putand da indrumari obligatorii pentru emiterea unui act determinat, cu atat mai mult va putea da indrumari obligatorii organului subordonat in sensul modificarii unui act deja emis[51], astfel incat acesta sa fie reformat. Dreptul de reformare a actelor individuale ale organelor subordonate exista cu atat mai mult cu cat un organ subordonat a actionat in sfera atributiilor incredintate de organul ierarhic superior.

Reformarea actului este prezenta si in cazul nulitatii partiale a acestuia, cand trebuie inlaturate sau modificate acele dispozitii ce incalca ordinea de drept si care impun schimbarea continutului sau a formei actului. Modificarea actului se realizeaza prin acte juridice avand cel putin o forta identica cu actul modificat. Cand modificarea vizeaza un act superior, ce constituie baza de referinta a unui act avand forta juridica inferioara, organul subordonat care a emis actul de executare va lua masuri de modificare expresa a propriului act[52].

Revocarea se face, dupa aceeasi procedura ca si adoptarea sau emiterea actului in cauza, aceasta regula fiind valabila si pentru reformare. Daca revocarea este dispusa de un organ supraordonat ea se va realiza dupa procedura de adoptare a actelor juridice ale acelui organ, fara obligativitatea motivarii actiunii de revocare sau de reformare, daca legea nu o cere in mod expres. Daca legea prevede pentru actul revocat sau reformat cerinta motivarii, ea trebuie sa se reflecte si in actul de revocare sau reformare.

I. Actele administrative irevocabile

Daca in dreptul administrativ regula generala este revocabilitatea actelor administrative, exista totusi si exceptii in senul ca unele acte au un caracter irevocabil sau devin irevocabile si anume: actele administrative jurisdictionale, actele administrative pe baza carora s-au format raporturi juridice de alta natura (civile, de munca, de dreptul familiei), actele administrative care au generat drepturi subiective garantate de lege prin stabilitatea lor si actele administrative realizate material.

a) Actele administrative jurisdictionale sunt irevocabile intrucat dispun de stabilitatea lucrului judecat necesara pentru a impiedica perpetuarea unor stari conflictuale. Organul care le-a emis se dezinvesteste de dreptul de a mai reveni asupra lor, astfel incat aceste acte, desi acte de putere cu caracter unilateral, devin irevocabile sub aspectul organului emitent. Aceasta nu inseamna ca prin exercitarea unor cai de atac in fata organelor competente de jurisdictie (de exemplu, hotararea de reexaminare in materia inventiilor[53]) nu se poate ajunge la anularea, reformarea sau emiterea unui alt act.

b) Actele administrative in baza carora s-au format raporturi juridice de alta natura (civile, de munca) sunt irevocabile datorita generarii unor raporturi neadministrative a caror legalitate sau oportunitatea nu mai intra in competenta de verificare a organului emitent al respectivului act administrativ, acele raporturi incetand prin vointa partilor participante la raportul juridic ori prin hotararea unui organ de jurisdictie. Astfel, daca in baza unui ordin de repartizare a unei suprafete locative, cu alta destinatie decat cea de locuinta[54], se incheie un contract de inchiriere, organul administrativ emitent al dispozitiei nu mai poate, din momentul incheierii contractului sa revoce actul administrativ, asa cum o putea face pana in acel moment, intrucat s-a stabilit un raport contractual in a carui incetare prevaleaza vointa partilor sau hotararea organului de jurisdictie.

Sunt irevocabile si dispozitiile de repartizare in munca a unor absolventi din invatamant, in urma incheierii contractului de munca, in temeiul acelor dispozitii, intrucat in perioada stagiaturii, spre deosebire de dreptul comun, contractul de munca nu poate fi desfacut nici macar prin vointa partilor.

In cazul introducerii actiunii in justitie impotriva unor acte administrative ilegale cu caracter individual, acestea nu devin irevocabile prin declansarea actiunii, asa cum se sustine in unele opinii[55], ci ele sunt suspendate pe durata litigiului, fie de drept, in cazul legilor speciale de control judecatoresc al actelor administrative, fie printr-un act al instantei de judecata, in cazul Legii nr. 554/2004, ceea ce impiedica, pe moment, administratia sa mai poata hotari asupra propriului act . Faptul ca aceste acte administrative nu devin irevocabile, prin introducerea actiunii in justitie, se poate proba si prin aceea ca prin respingerea actiunii introduse de reclamant, incetand si starea de suspendare a actului, administratia de stat va putea sa-l modifice sau sa-l desfiinteze ceea ce ar fi inadmisibil in conditiile irevocabilitatii pe care se pretinde ca o dobandeste actul in urma judecatii respective.

c) Actele individuale care au generat drepturi subiective garantate de lege prin stabilitatea lor sunt acte irevocabile tocmai ca o expresie a acestei stabilitati. Irevocabilitatea vizeaza numai actele individuale, intrucat cele normative sunt intotdeauna revocabile, chiar daca ele consacra expres stabilitatea unor acte individuale. Stabilitatea actelor individuale trebuie sa fie prevazuta sau trebuie sa rezulte din normele de drept, astfel incat organul emitent sa nu mai poata reveni asupra deciziei individuale emise[58]. Dreptul subiectiv, consacrat prin astfel de acte, trebuie sa fie de un fel deosebit pentru ca actul sa dispuna de garantia irevocabilitatii.

O prima categorie de acte administrative irevocabile o formeaza cele care confera drepturi patrimoniale importante care trebuie sa dispuna de garantii deosebite prin valoarea lor pentru societate si individ. Astfel, au fost considerate irevocabile acte prin care se atribuia in folosinta pentru constructie[59] teren pe toata durata existentei constructiei , intrucat ar fi inechitabil si pagubitor ca un asemenea act sa fie desfiintat din moment ce titularul sau a realizat constructia, in caz contrar acestuia i s-ar cauza prejudicii insemnate. In aceeasi categorie intra si actele de stabilire a pensiilor si a ajutoarelor sociale, decizii care sunt definitive, chiar daca ele pot fi anulate, revocate sau suspendate, intrucat aceste cazuri de desfiintare sunt limitativ si expres prevazute de lege, in mod restrictiv , ceea ce nu le afecteaza caracterul lor stabil la nivelul intregii categorii de acte juridice.

Sunt acte irevocabile autorizatiile si actele atributive de statut personal, ambele in situatia cand sunt impuse de lege, neavand caracter facultativ in ce priveste emiterea lor. Organul este obligat sa le emita daca solicitantul intruneste conditiile legale necesare pentru beneficiul lor, iar actul nu se poate revoca dupa libera apreciere a organului emitent, intrucat aceasta categorie de acte (diplome, certificate) au presupus o activitate anterioara, recunoscuta titularului lor[62].

Revocarea acestor acte, in afara cazurilor expres prevazute de lege, ar fi ineficienta pentru ca in baza legii cel indreptatit dispune de dreptul subiectiv de a pretinde si de a i se recunoaste oricand acest drept solicitat si satisfacut prin emiterea actului. Analizand irevocabilitatea actelor care au generat drepturi subiective stabile, conform legii, vom remarca urmatoarele:

- numeroase acte din aceasta categorie sunt irevocabile chiar daca legea le declara[63] sau nu ca definitive ori irevocabile, deci chiar daca nu le-a atribuit acest caracter in mod expres , trebuind, pentru a identifica acest caracter, analizata natura dreptului subiectiv conferit de lege pentru a stabili daca actul individual care-l materializeaza are un caracter irevocabil;

- un act administrativ individual este irevocabil numai atunci cand din normele care ii stau la baza rezulta in mod neindoielnic, expres sau tacit, aceasta trasatura, iar caracterul irevocabil al actului individual nu implica si caracterul irevocabil al actului normativ de baza, care poate fi abrogat, noul act normativ putand suprima pentru viitor sau retroactiv irevocabilitatea actelor individuale intr-un anumit domeniu in care au fost deja consacrate;

- caracterul irevocabil al actului administrativ individual care a generat raporturi sau drepturi subiective stabile, nu este conditionat de existenta unor raporturi de alta natura juridica, decat cea administrativa, de exemplu, contractuala care, la randul lor sa garanteze irevocabilitatea drepturilor subiective - de aceea diploma de licenta, de exemplu, este un act irevocabil indiferent de existenta raportului contractual de munca;

- caracterul irevocabil al unor acte administrative individuale nu este afectat de faptul ca legea prevede, cu titlu de exceptie, cazuri de revocare sau de anulare a unor asemenea acte[65] sau consacra existenta unor cai de atac cu privire la actele irevocabile. Conditia este ca aceste cazuri sa fie expres prevazute sau sa existe un drept virtual de revocare a actului numai atunci cand el a fost emis prin vicierea vointei organului sau in urma fraudei la lege. In acest sens legislatia, dar mai ales practica administrativa si cea judecatoreasca, au consacrat principiul revocarii oricarui act administrativ obtinut prin manevre frauduloase sau dolosive, chiar daca actul desfiintat intra in categoria actelor irevocabile.

d) Actele administrative realizate material devin irevocabile din momentul executarii lor si aceasta nu pentru ca prin executare ar inceta caracterul unilateral al actului (caracter ce permite revocarea), iar din momentul executarii el ar deveni bilateral (de unde posibilitate revocarii lui unilaterale ar inceta[67]), ci pentru ca prin executarea materiala se creeaza o imposibilitate practica de schimbare a unu fapt consumat , revocarea actului neputand restabili situatia anterioara, trasatura caracteristica, in special, actelor realizate instantaneu . Pentru actele ce presupun o realizare materiala succesiva revocarea are efecte numai pentru viitor. Irevocabilitatea acestor acte le vizeaza deopotriva pe cele onerative, permisive si prohibitive , intrucat acestea nu se mai pot realiza ulterior revocarii, in sensul ca nu se mai pot indeplini conduitele pretinse subiectelor la data executarii actelor individuale.

II. Revocarea actelor administrative dolosive si frauduloase[71]

Actele de drept administrativ exceptate de la principiul revocabilitatii nu se pot desfiinta pe considerente de nelegalitate ori de neoportunitate, decat daca viciul ilegalitatii s-ar datora fraudei sau dolului la emiterea lor[72].

a) In cazul actelor administrative jurisdictionale emise dupa o procedura specifica, problema revocarii lor pe considerente de dol sau frauda apare mai rar intrucat procedura lor de adoptare confera suficiente garantii in sensul emiterii lor cu respectarea legii. De altfel, existenta cailor de atac impotriva acestor acte confera posibilitatea anularii sau reformarii lor, prin hotararea organului de control jurisdictional, daca s-ar fi emis prin dol sau frauda.

b) In cazul actelor de drept administrativ care au generat si raporturi juridice avand o alta natura, de exemplu, contractuala, revocarea lor devine ineficienta din momentul incheierii contractului, caracterul ilegal al actului administrativ fiind stabilit, de exemplu, de instanta de judecata si pentru ordinul de repartizare a suprafetei locative, in cadrul litigiului in care se va constata nulitatea contractului de inchiriere.

c) In cazul actelor administrative care au generat drepturi subiective stabile (de exemplu, diplome de licenta, decizii de pensii, etc.) nulitatea lor va putea fi constatata, de cele mai multe ori, de catre organele administratiei de stat anume desemnate prin lege (de exemplu, Comisia Superioara de Diplome) sau de catre instanta de judecata.

d) In cazul actelor administrative realizate material revocarea lor este ineficienta ea putand opera numai pana la momentul trecerii la executare, ulterior administratia sau instanta de judecata au posibilitatea ca in mod exceptional se repuna lucrarile in starea initiala, nu atat prin revocarea sau anularea actului ilegal, ci emitand, dupa caz, acte cum ar fi cele de demolare a constructiilor, efectuate in baza unei autorizatii obtinute in mod fraudulos.

Precizam ca in toate aceste ipoteze dolul sau frauda trebuie sa provina de la sau si de la partea din raportul juridic care isi intemeiaza dreptul subiectiv pe actul ilegal. In acest caz respectivul act nu se va mai putea considera ca avand un caracter irevocabil deoarece s-ar conferi drepturi subiective stabile tocmai in favoarea celui vinovat de frauda sau dol, ori este de principiu ca nimeni nu poate beneficia de efectele propriei sale culpe. Recunoasterea caracterului stabil al unor drepturi obtinute in mod fraudulos ar duce la legalizarea unei situatii in vadita contradictie cu legea, motiv pentru care nu suntem in prezenta unor "drepturi castigate". Daca actul administrativ cu caracter stabil, dar ilegal, a fost emis ca urmare a culpei exclusive a organului de stat(de exemplu, atribuirea terenului in folosinta pentru construirea unui imobil s-a facut printr-o hotarare emisa cu incalcarea formelor procedurale legale) in acest caz, consideram, ca nu mai poate opera revocarea actului sau chiar daca ar opera o revocare ea nu poate fi imputata titularului sau, dupa cum acesta (beneficiarul) nu poate fi obligat nici la suportarea unor consecinte prejudiciante.

Deoarece actele exceptate de la principiul revocarii au o stabilitate deosebita, de regula, numai un organ de jurisdictie administrativa sau justitia pot dispune suprimarea efectelor juridice in sensul desfiintarii actului, incetarea raporturilor de alta natura juridica decat cea administrativa, a drepturilor si obligatiilor, aducerea lucrurilor la starea initiala, etc. Organul administrativ indus in eroare sau a carui functionar se face vinovat de frauda solicita organului de jurisdictie, justitiei, organului ierarhic superior, dupa caz, sa dispuna desfiintarea actului, atunci cand aceasta operatiune nu este de competenta organului emitent al actului in cauza.

3) Anularea actelor de drept administrativ[73]

Anularea actelor de drept administrativ reprezinta sanctiunea aplicata acestora pentru considerente de ilegalitate si poate fi dispusa de catre organele administratiei de stat ierarhic superioare, de organele judecatoresti, iar in unele cazuri speciale de organele procuraturii. Anularea poate privi atat acte normative cat si acte individuale. Ea este determinata de cauze anterioare concomitente si ulterioare adoptarii actelor administrative. Aceste cauze pot viza atat ilegalitatea actului administrativ, in sensul unei incalcari a conditiilor de forma sau procedurale ale acestor acte, cat si, uneori, netemeinicia lor, adica aplicarea gresita a legii la situatiile ce isi gasesc rezolvare prin actele administratiei de stat. Efectele anularii se produc atat pentru trecut, cat si pentru viitor.

Spre deosebire de suspendare, anularea reprezinta o incetare definitiva a efectelor juridice, intocmai ca si revocarea, deoarece ilegalitatea actului este dovedita cu certitudine. In timp ce revocarea poate fi dispusa numai de catre organul emitent al actului ori de catre organele administratiei de stat ierarhic superioare in mod direct, sau pe langa care functioneaza organul administrativ al carui act este revocat (in cadrul raporturilor de subordonare organica), anularea poate fi dispusa si de organe ale administratiei de stat superioare in mod indirect, ori de organe care nu fac parte din sistemul ierarhic al organului emitent al actului anulat (de exemplu, organe de inspectie si control), cat si organele judecatoresti. De aceea, terminologic notiunea de anulare este mai corecta decat notiunea de revocare sugerand o desfiintare a actului care provine de la un organ neemitent al actului a carui efecte inceteaza. In sfarsit, spre deosebire de revocare, anularea nu vizeaza si neoportunitatea.

Organele administrative ierarhic superioare au un drept de anulare a actelor ilegale ale organelor subordonate asupra carora exercita un drept de control general. Organele de administratie activa nu vor putea, cu unele exceptii, anula actele organelor administrative de jurisdictie.

Organele ierarhic superioare ale administratiei de stat, care nu dispun de un drept de control general si care nu sunt supraordonate organic, ci numai functional, ca de exemplu, prefectul in raporturile sale cu serviciile publice in teritoriu ale autoritatilor centrale, au numai un drept de suspendare actelor administrative ilegale apartinand organelor in cauza.

Dreptul de anulare al organelor administrative ierarhic superioare, care exercita un drept de control general asupra organelor subordonate, exista chiar daca nu este expres prevazut de lege, tocmai ca o consecinta a acestui control. In schimb, cand un organ administrativ superior sau central nu dispune de dreptul de control general el poate exercita dreptul de anulare sau cel de suspendare a actelor organelor inferioare numai atunci cand acestea sunt expres consacrate delege.

Organele judecatoresti au un drept de control general asupra legalitatii actelor administrative individuale cu caracter vatamator in conditiile stabilite de lege[74] sau in cazurile expres prevazute prin legi speciale , in afara exceptiilor legale putand dispune anularea acestor acte.

Organele parchetului pot anula actele ilegale ale organelor administrative de cercetare si de urmarire penala, acte de drept procesual penal, in calitatea lor de organe de supraveghere a urmaririi penale. Parchetul poate insa anula actele administrative ale organelor de detinere si de executare a pedepselor, pe considerente de ilegalitate, precum si propriile acte de administratie interna.

Anularea actelor de drept administrativ pe considerente de ilegalitate sau de nulitate are urmatoarele efecte;

- actul administrativ este desfiintat retroactiv in efectele sale din momentul anularii actului si pana la data cand el a fost pus in aplicare, cat si pentru viitor;

- se inlatura prezumtia de legalitate a actului si inceteaza caracterul executoriu al acestuia;

- anularea nu suprima efectele materiale consumate ca urmare a executarii actului lovit de nulitate, dar va afecta raporturile juridice de alta natura, decat administrativa (civila, de munca etc.) care se vor desfiinta dupa mijloacele specifice acelor ramuri de drept.