Elemente introductive privind teoria bunurilor publice

I.   Introducere

Ce este sau cine este administratia publica ? Cum separam instituiile publice de cele private ? Pentru a raspunde la aceste intrebari putem porni de la doua diferente importante intre ceea ce este public si ceea ce este privat. In primul rind intr-o democratie indivizii responsabili cu administrarea treburilor publice sunt fie alesi, fie numiti de catre persoane alese. Legitimitatea unei astfel de persoane deriva direct sau indirect din procesul politic si electoral. Dimpotriva in ceea ce priveste institutiile private sunt conduse de indivizii numiti sau alesi de proprietari (in cazul firmelor) sau de catre un numar restrins de membrii in cazul asociatiilor sau fundatiilor.

In al doilea rind administratia publica este inzestrata cu anumite drepturi de constringere pe care institutiile private nu le au: de exemplu dreptul de a forta pe oricine sa plateasca impozite datorate legal, sau dreptul de a confisca proprietati sau de a incarcera persoane in cazul celor care incalca legile. Potrivit lui Max Weber statul (administratia) este singurul care are dreptul legitim de a utiliza forta.

Potrivit definitiei principale a economiei aceasta se ocupa cu studiul penuriei (al lipsei): cum sunt adoptate deciziile atunci cind este vorba de utilizarea unor resurse limitate pentru destinatii alternative. Acest lucru inseamna sa raspundem la patru intrebari:

Ce bunuri trebuie produse ?

Raspunsul presupune sa decidem asupra resurselor alocate bunurilor private si bunurilor publice - schema posibilitatilor de productie (maxime).

Cum anume trebuie produse aceste bunuri ?

Raspunsul presupune sa hotarim daca bunurile de care avem nevoie le producem privat (prin intermediul pietei competitive si a proprietatii private) sau public (prin intermediul administratiei publice), de cit capital avem nevoie, sau cit de eficiente sunt tehnologiile existente.

Pentru cine anume trebuie produse aceste bunuri ?

Raspunsul pune problema distributiei avutiei: adminstratia decide asupra impozitarii, a programelor de asistenta sociala, etc.

Cum sunt deciziile luate ?

Raspunsul se refera la modul cum sunt luate deciziile: in mod colectiv in cazul sectorului public (in ceea ce priveste bunurile publice), in mod individual in cazul sectorului privat (in ceea ce priveste sectorul privat).

Referitor la sectorul public, analiza celor 4 intrebari de mai sus presupune 4 etape de analiza:

Descrierea a ceea ce face administratia publica - in ce activitati este angajata si cum sunt ele organizate;

Analiza consecintelor actiunilor administratiei publice - intelegerea si pe cit posibil anticiparea tuturor consecintelor ale activitatilor desfasurate;

Evaluarea alternativelor politicilor publice (interventiilor publice) - ceea ce presupune nu numai cunoasterea consecintelor politicilor publice, dar si dezvoltarea unor metodologii (seturii de criterii) pentru evaluarea si compararea lor sau a diferitelor alternative ale unei politici;

Intelegerea fortelor politice care sustin/impun o decizie sau alta a administratiei publice - interpretarea procesului politic, modul cum se iau deciziile colective.

Cauzele importante ce pot genera esecul administratiei publice in a-si atinge obiectivele:

Informatie limitata

Control limitat asupra raspunsurilor pietii private;

Control limitat asupra birocratiei;

Limitari impuse de procesul politic - modul cum se iau deciziile colective, supra-reprezentarea grupurilor de interese.

II.     Teoria economica bunastarii

Eficienta, asa cum o definesc economistii, este starea in care exploatarea resurselor societatii asigura satisfactia (bunastarea) la maximum a consumatorilor. Situatia de eficienta a repartitiei (denumita si eficienta economica sau "eficienta Pareto") apare atunci cind productia sau consumul nu mai pot fi reorganizate in asa fel incit sa se realizeze o crestere a satisfactiei (bunastarii) unei persoane fara reducerea satisfactiei (bunastarii) altei persoane. O situatie este eficienta (in sens economic sau paretian) daca nimeni nu poate iesi din ea mai satisfacut, fara a face pe altcineva sa se simta mai putin satisfacut. Altfel spus, daca o economie functioneaza eficient, este imposibil sa reorganizam productia si consumul, astfel incit toata lumea sa aiba de cistigat. Evident starea de eficienta economica (paretiana) este ideala (in sens epistemologic) si niciodata o economie nu atinge o astfel de pozitie. O economie se poate afla pe o pozitie mai apropiata sau mai departata de starea de eficienta economica (paretiana) si de aceea poate permanent sa-si restructureze productia si consumul astfel incit sa se plaseze cit mai aproape de starea ideala de la un moment dat, reusind astfel sa creasca bunastarea tuturor. Pe de alta parte o stare de eficienta economica (paretiana) este determinata si de nivelul tehnologic de la un moment dat - schimbarile in tehnologie pot modifica starea unei economii din pozitia apropiata de starea de eficienta economica (paretiana) intr-o alta pozitie mai departata, astfel incit restructurarile in productie si consum devin necesare pentru ocuparea unei pozitii cit mai apropiate de starea ideala (optimul paretian). Aceste restructurari in productie si consum, in concordanta cu schimbarile tehnologice si impuse de nevoia unei plasari cit mai apropiate de optimul paretian, vor conduce la obtinerea unui surplus de bunastare.

Eficienta Pareto este o abordare individualista in 2 sensuri:

Se refera la bunastarea fiecarui individ in parte si in mod absolut/cantitativ, nu se refera la bunastarea relativa: la comparatiile inter-individuale si inegalitati.

Se bazeaza pe perceptia fiecarui individ asupra propriei bunastari - suveranitatea consumatorului: indivizii sunt cei mai buni cunoscatori ai nevoilor si preferintelor lor.

Teoremele fundamentale ale teoriei economice a bunastarii:

a) Orice economie competitiva este eficienta in sens Pareto;

b) Orice alocare de resurse eficienta in sens Pareto, se poate atinge printr-un mecanism de alocare a resurselor de piata, pe baza unei redistribuiri initiale;

Conditiile de baza pentru Eficienta Pareto:

a) Eficienta schimbului: rata marginala de substitutie intre oricare 2 bunuri trebuie sa fie aceiasi pentru toti indivizii (consumatorii);

b) Eficienta productiei: rata marginala a substitutiei tehnice (in procesul de productie) intre oricare 2 resurse productive trebuie sa fie egala pentru toate firmele;

c) Eficienta mixta a produsului: rata marginala de transformare trebuie sa fie egala cu rata marginala de substitutie.

III.   Esecul de piata

Competitie imperfecta - monopol si competitie monopolista/oligopolista

Bunuri publice - bunuri care nu pot fi furnizate de loc sau in conditii de ineficienta (prea putin/ prea mult) de catre piata

Externalitati - beneficii sau costuri impuse de actiunea cuiva asupra altcuiva, fara ca a doua persoana sa plateasca un pret sau sa primeasca despagubiri;

Piete incomplete - piata de capital sau de asigurari pentru anumite produse

Informatie imperfecta -

Somaj si alte perturbari macro-economice

Motivatia principala pentru a explica esecul pietei competitive, in furnizarea bunurilor publice, nu este aceea ca nevoia pentru astfel de bunuri este resimtita in mod colectiv, in timp ce nevoia pentru bunuri private este resimtita in mod individual. Este adevarat ca preferintele individuale sunt influentate de mediul social, dar in ultima instanta dorintele si preferintele sunt exprimate si traite in mod individual de catre persoane si nu de societate ca intreg. In structura consumului unei persoane sunt cuprinse atit bunuri private, cit si bunuri publice. Aceasta stuctura (mix de consum) este determinata de fiecare persoana in functie de doi factori:

resursele de care dispune (restrictia bugetara);

maximizarea propriei functii de utilitate (maximizarea satisfactiei sau a bunastarii personale).

Toate acestea presupun posibilitatea manifestarii preferintei consumatorului, care reprezinta o conditie necesara pentru atingerea eficientei economice - o alta conditie se refera la producator: acesta trebuie sa primeasca pretul pentru bunul produs si vindut, pret stabilit pe piata, presupunind existenta conditiilor din teoria neo-clasica referitoare la competitie.

Prin adoptarea preferintei pentru eficienta economica, scopul sectorului public trebuie sa fie oferirea de bunuri publice care sunt inalt valorizate de consumatori (mai degraba decit de producatori) si sunt cit mai ieftine posibil. De aici putem concluziona asupra urmatoarelor aspecte:

manifestarea preferintelor consumatorului individual (prin alegerea proprie a mixului de bunuri private si publice pe care doreste sa le consume) este fundamentala pentru atingerea unei stari care sa tinda spre eficienta economica (paretiana);

daca un bun public poate fi oferit in doua moduri: prin posibilitatea exprimarii individuale a preferintei consumatorului, dar mai scump si fara posibilitatea exprimarii individuale a preferintei consumatorului, dar mai ieftin, necesitatea de a ne apropia de starea de eficienta economica (paretiana) ne obliga sa alegem prima alternativa;

intre doua alternative de furnizare a unui bun public, care respecta amindoua exprimarea individuala a preferintei consumatorului, vom opta pentru varianta mai putin costisitoare. 

Exprimarea individuala a preferintei consumatorului se poate realiza, in cazul bunurilor economice, in doua feluri:

prin mecansimele pietei competitive;

prin mecanismele alegerilor publice: prin intermediul institutiilor publice, a birocratiei, prin solicitari individuale sau colective si in ultima instanta prin vot.

Aceste doua tipuri de manifestare a preferintei consumatorului in cazul bunurilor publice, sunt descrise si analizate in cadrul modelului "Exit and Voice" (Renuntare si Revendicare) familiara teoriei economice a sectorului public sau teoriei alegerilor publice.

IV.    Sfera de cuprindere a bunurilor publice

In conformitate cu teoria economica neoclasica, functiile economice esentiale ale administratiei publice sunt:

a) functia de alocare ce consta in furnizarea bunurilor publice si stabilirea structurii acestora;

b) functia de reglementare ce se refera la stabilirea procedurilor si standardelor in furnizarea bunurilor publice;

c) functia de distributie ce consta in ajustarea distributiei veniturilor si a bunastarii;

d) functia de mentinere a stabilitatii ce consta in pastrarea unui nivel scazut al somajului, a unei rate mici a inflatiei, a unei rate potrivite a cresterii economice si a echilibrelor balantei de plati.

Functia de alocare se refera numai la distribuirea bunurilor publice prin mecanismele institutionale ale administratiei sau prin intermdiul pietelor. Bunurile private sunt alocate cel mai eficient (in sens paretian) prin mecanismele pietei competitive.   

Bunurile publice sunt acele bunuri economice in productia si alocarea carora, sistemul de piata, bazat pe proprietate privata si competitie libera, esueaza in mod absolut sau relativ. In acest sector trebuie sa intervina functia alocativa a administratiei (statului), pentru a corecta distorsiunile si ineficienta produsa de mecanismele pietei competitive. Pentru a defini sfera de cuprindere a sectorului public (unde se produc si se distribuie bunuri publice) ne putem folosi de patru caracteristici principale:

a) non-rivalitatea in consum = costul extinderii consumului catre un nou beneficiar este 0. Aceasta caracteristica presupune: consumul unui bun public de catre o persoana nu reduce cantitatea disponibila din bunul public respectiv pentru a fi consumata de alte persoane si nici nu afecteaza beneficiile obtinute de acestea din consumul respectiv. Doua persoane pot consuma simultan aceiasi cantitate dintr-un bun public, fara ca acest lucru sa afecteze beneficiile (utilitatea) fiecaruia - nu exista concurenta in consum. Cu toate acestea, chiar daca toti consumatorii se bucura de aceiasi cantitate furnizata din bunul public respectiv, nu toti au aceiasi satisfactie ( au functii individuale de utilitate diferite). Aceasta caracteristica poate fi explicata si in raport cu inversul ei: rivalitatea in consum in cazul bunurilor private. Doua persoane nu pot consuma simultan aceiasi prajitura sau sa poarte aceiasi pereche de sandale. Aceasta diferenta conduce si la alt fenomen: datorita rivalitatii (concurentei) in consum folosirea bunurilor private conduce la beneficii (utilitate, bunastare) internalizate (personale, individualizate) si fiecare este "obligat" sa plateasca pentru ele pretul solicitat, evident in conditiile restrictive impuse de resursele disponibile si in functie de optiunea personala privind mix-ul de consum ce-i maximizeaza utilitatea. In cazul non-rivalitatii (al inexistentei consumului concurent), specific bunurilor publice, beneficiile sunt externalizate, oricine se poate bucura de acestea, fara nici o legatura directa cu faptul ca a platit sau nu partea ce-i revenea din costuri si apare astfel fenomenul "pasagerului clandestin", corelat cu lipsa restrictiilor de buget (resurse), manifestindu-se astfel ceea ce se Janos Kornai a numit "restrictii bugetare slabe";

b) non-excluderea de la consum = excluderea de la consumul bunurilor publice fie este imposibila, fie nu este de dorit, fie presupune costuri prohibite care genereaza ineficienta. Non-excluderea de la consum poate avea doua cauze:

este imposibil din punct de vedere tehnic de a exclude o persoana de la consumul unui bun public (non-excludere tehnica). Acest tip de non-excludere este in mod direct legat de fenomenul "pasagerului clandenstin": preferinta pentru consumul unor astfel de bunuri este data de faptul ca o persoana poate consuma fara sa plateasca, in speranta ca vor fi altii care sa acopere costurile producerii si furnizarii acestora;

nu este de dorit a exclude vreo persoana de la consumul unui bun public, datorita existentei externalitatilor pozitive foarte mari (de ex. asistenta medicala preventiva), datorita unor ratiuni economice (de ex. costuri de tranzactionare ridicate) sau in cazul non-rivalitatii in consum;

c) imposibilitatea (sau existenta unor costuri prohibitive) internalizarii unor externalitati pozitive/negative semnificative. O externalitate apare atunci cind activitatea unei entitati afecteaza (in bine sau in rau) bunastarea alteia in afara mecanismelor pietei. O posibilitate de a rezolva problema externalitatilor fara interventia administratiei este de a le internaliza. Acest lucru se poate face in doua moduri: prin realocarea drepturilor de proprietate (solutia cea mai atractiva pentru economistii liberali) si prin formarea unei noi entitati economice de o marime suficienta, astfel incit aceasta sa includa externalitatea respectiva internalizind-o. In situatia in care externalitatile nu pot fi internalizate fara interventia administratiei, atunci exista mai multe solutii pentru o interventie publica:

interzicerea desfasurarii activitatilor ce produc externalitati negative sau obligativitatea de desfasura activitatile cu externalitati pozitive;

reglementarea publica;

taxarea in cazul unor activitati cu externalitati negative;

subventionarea in cazul unor activitati cu externalitati pozitive;

d) existenta monopolului natural = costul marginal al producerii unui bun (sau serviciu) se reduce continuu (la infinit) pe masura cresterii numarului de unitati realizate din bunul sau serviciul respectiv. In acest fel economiile de scara sunt direct proportionale cu dimensiunea productiei si in final o singura firma se impune pe piata. Monopolul natural apare in special in cazurile in care costurile fixe sunt mult mai mari decit costurile marginale ale producerii unui bun sau serviciu. Costurile continuu descrescatoare apar in special datorita indivizibilitatii retelelor de distributie.

Nu este obligatoriu ca un bun, pentru a fi public, sa posede toate cele patru caracterisitici. Aceastea numai definesc sfera in care putem avea de-a face cu esecul pietei competitive in alocarea eficienta a resurselor, trebuind deci ca mecanismele publice sa intervina. De fapt primele doua caracteristici sunt fundamentale in definirea unui produs sau serviciu ca fiind bun public: este suficient ca un bun sa posede numai una din caracterisitici, pentru ca in producerea si distributia sa sa fie nevoie de interventia administratiei publice. Exista putine cazuri in care un bun public indeplineste integral primele doua caracteristici (in aceasta situatie se numesc bunuri publice pure) - de regula numai una sau o parte din caracteristicile de mai sus sunt indeplinite si fiecare dintre acestea in proportii diferite.

Figura 1 Directia schimbarii furnizarii bunurilor publice monopol natural in tarile in tranzitie

Bunuri tarifabile Bunuri folosite in comun

+ Excludabilitate -

ridicata scazuta

Figura 2 Natura bunurilor si serviciilor comunale

Bunuri private  Bunuri folosite in comun

+ Excludabilitate -

ridicata scazuta

			*servicii funerare    *cimitire publice *drumuri publice *depozite de deseuri lichide *parcuri publice *locuinte sociale *parcari *depozite de deseuri solide *parcari in centrul oraselor *transport public *iluminat public

Consum

	Public

Bunuri tarifabile    Bunuri publice

Figura 3 Schimbarea naturii bunurilor publice

Bunuri private    Bunuri utilizate in comun

+ Excludabilitate -

ridicata scazuta

Consum

	Public

Bunuri tarifabile    Bunuri publice

De multe ori teoria esecului pietei in realizarea unei eficiente alocari a resurselor este folosita ca pretext, in special pentru a justifica anumite stari de fapt:

a)   justificarea furnizarii structurii actuale de bunuri publice (reactie de tip   conservator);

b)  utilizarea unor concepte cum ar fi: bunuri publice sau externalitatile pozitive pentru a justifica furnizarea de servicii gratuite;

c)   utilizarea costurilor de tranzactionare ca o justificare pentru furnizarea bunurilor publice numai de intreprinderi publice;

d)  esecul pietei poate fi un pretext stiintific al administratiei publice pentru a-si impune propriile preferinte (functii de utilitate) consumatorilor individuali sau comunitatilor

Esecul pietei competitive in producerea si distribuirea unor bunuri are un caracter istoric, fiind dependent in special de nivelul tehnologiei. Cu mai multi ani in urma era imposibil sa realizezi excluderea de la receptionarea programelor TV - acum este posibil. La fel si cu serviciile telefonice : nu cu mult timp in urma era un caz clasic de monopol natural. Acum avem piete concurentiale atit in interiorul telefoniei fixe, cit si in afara acesteia prin competitia cu telefonia mobila. In special in domeniile realizarii excluderii si al manifestarii preferintei consumatorului, posibilitatile noi aduse de dezvoltarea tehnologica sunt spectaculoase. In acest fel sfera bunurilor publice este in continua transformare, existind posibilitatea manifestarii tot mai largi a mecanismelor pietei in interiorul ei.

V.      Clasificarea bunurilor publice

Clasificarea bunurilor publice se poate face in mai multe feluri si ea este dependenta nu numai de nivelul tehnologiei, ci si de conditiile de pe piata. Daca incercam sa clasificam bunurile in general dupa modul in care ele poseda sau nu una sau mai multe din caracteristicile prezentate, avem cinci mari categorii:

a) exista atit non-rivalitate, cit si non-excludere in consum - avem de a face cu bunuri publice pure. Exemple: apararea nationala, iluminatul public, drenarea apelor pluviale, curatitul strazilor;

b) exista numai non-rivalitate in consum, excluderea putindu-se realiza - avem de a face cu bunuri publice mixte. Bunurile publice mixte care sunt un amestec de bunuri publice si private, mai poarta denumirea de bunuri tarifabile ("toll goods"). Exemple de bunuri tarifabile: educatia, asistenta sanitara, transportul public, depozitarea deseurilor. Este evident ca toate bunurile din aceasta categorie sunt teoretic tarifabile. Faptul ca unele sunt finantate de regula prin impozite si altele prin tarife (cu sau fara subventii), se datoreaza in primul rind nivelului externalitatilor pozitive, modului cum sunt apreciate acestea de catre autoritatea publica, traditiilor diverselor societati;

c) exista numai non-excludere, rivalitatea existind in consum - avem de a face cu bunuri mixte (resurse disponibile in comun - "common pool resources"). Exemple: cimitire, cai de transport aglomerate (sosele, strazi, poduri), parcuri publice;

d) bunurile produse si distribuite in conditii de monopol natural. Acestea se apropie foarte mult de bunurile tarifabile: excluderea se poate aplica relativ usor (nu neaparat in Romania !), iar costul marginal al bunului respectiv ca urmare a extinderii consumului catre un nou beneficiar este permanent descrescator. Exemplele clasice de monopoluri naturale sunt: furnizarea energiei electrice, a gazului metan, a apei potabile, canalizarea. In tarile din Centrul si Estul Europei (CEE) se mai adauga si furnizarea energiei termice pentru populatie - in acest domeniu situatia Romaniei este cu totul speciala;

e) exista atit rivalitate, cit si posibilitatea excluderii in consum la costuri nule sau foarte mici. Este cazul bunurilor private, in situatia carora cea mai eficienta alocare se face prin mecanismele competitive ale pietei: prin tranzactii intre consumatori individuali si producatori.

Cele patru caracteristici, clasificarea de mai sus, precum si alte moduri de grupare a bunurilor publice, ne permit sa definim destul de usor si exact spatiul economic in care este nevoie de utilizarea functiei alocative a administratiei publice. Aceasta tipologie a bunurilor publice poate parea specioasa, insa ea isi va dovedi utilitatea in momentul in care vom discuta modul de finantare al acestora, rolul administratiei publice locale in acest domeniu si modul de realizare a investitiile necesare infrastucturii.

VI.    Modalitati de exprimare a preferintei consumatorului in sectorul public

Modelul Renuntare-Revendicare (Exit-Voice)

Aceasta modalitate de abordare se refera la articularea si implementarea alegerilor referitoare la furnizarea bunurilor publice si private si ea este un important cadru analitic folosit in stiintele sociale, inclusiv in teoria economica (economia politica). In analiza de fata ne intereseaza doar folosirea acestui model in domeniul sectorului public.

Modelul are doua componente, care incearca sa descrie doua feluri diferite de manifestare a preferintelor consumatorului in ceea ce priveste bunurile publice: mecanismul de tip "Renuntare" (Exit) si mecanismul de tip "Revendicare" (Voice).

Mecanismul de tip "Renuntare" se refera la posibilitatea consumatorilor individuali de a alege intre furnizori alternativi ai unui produs dat (in cazul nostru un bun public) si se bazeaza in primul rind pe mecanismele pietei competitive. Beneficiarul unui bun public, nemultumit de cantitatea si calitatea acestuia, poate renunta la serviciile furnizorului, optind pentru un alt furnizor alternativ, care ii ofera acelasi bun public, dar in conformitate cu cerintele sale privind cantitatea si calitatea. In acest caz "Renuntare" inseamna capacitatea unui consumator de a renunta la un furnizor de bunuri publice in favoarea altuia, ceea ce in ultima instanta presupune manifestarea competitiei intre producatori (furnizori) de astfel de bunuri. In acest caz modul de manifestare a preferintei consumatorului individual este direct, acesta decide singur asupra optiunilor sale. Spatiul pentru manifestarea preferintelor consumatorului prin abordarea de tip "Renuntare" creste odata cu extinderea competitiei pe latura ofertei de bunuri publice.

Mecanismul de tip "Revendicare" se refera la posibilitatea consumatorului de a-si exprima preferintele privind cantitatea si calitatea unui bun public prin intermediul mecanismului de solicitare/revendicare, asteptind schimbarea atitudinii furnizorului actual, acceptarea solicitarilor si nu renuntarea la serviciile acestuia, considerate necorespunzatoare. Exprimarea solicitarilor presupune anumite modalitati specifice alegerilor publice: mecanisme administrative si proceduri de rezolvare a reclamatiilor, anchete privind preferintele consumatorilor, ordonarea preferintelor consumatorilor pe baza votului. In acest caz modul de manifestare a preferintelor consumatorului individual este indirect, acesta nu mai decide singur, ci prin participarea la articularea si coagularea unor optiuni si actiuni colective. Solicitarile sunt adresate managerilor serviciilor publice sau alesilor politici si ele imbraca forma petitiilor individuale sau colective, reclamatii, etc. Acest mod de manifestare a preferintei consumatorului este mai costisitor decit celalalt perin intermediul pietei competitive. Spatiul pentru manifestarea preferintelor consumatorului prin abordarea de tip "Revendicare" creste odata cu dezvoltarea participarii publice in procesul de luare a deciziilor in administratie, pe latura cererii.

Extinzind putin discutia, acest mod de abordare este specfic functionarii democratiilor reprezentative moderne, in care cetateni in calitate de consumatori de bunuri publice, isi aleg reprezentantii in organismele desemnate in a stabili si implementa politici publice, in conformitate cu preferintele lor privind cantitatea, calitatea, structura, costurile si modul de finantare al bunurilor publice.

Acest model "Renuntare -Revendicare", de analiza a manierei in care se pot manifesta preferintele consumatorilor, este strins legat de alternativele de politici publice care stau in fata administratiei. Acest lucru se datoreaza faptului ca modelul prezentat nu reprezinta numai un cadru metodologic de abordare a acestei probleme, ci el descrie singurele posibilitati prin care un consumator individual isi poate manifesta preferintele, alegerile sale, in ceea ce priveste consumul de bunuri publice.   

Evident exista factori ce limiteaza posibilitatile de manifestare a preferintelor consumatorilor prin ambele modalitati. In cazul abordarii de tip "Renuntare", deci prin intermediul pietei competitive, factorii ce-i limiteaza spatiul de manifestare sunt:

non-excluderea de la consumul bunurilor publice. Practic mecanismele pietei competitive sunt foarte greu de aplicat, chiar imposibil, in situatia in care excluderea de la consum nu poate fi practicata;

economiile de scara: folosirea abordarii de tip "Renuntare" este redusa in cazul monopolurilor naturale, datorita limitarii sau inexistentei competitiei;

bariere legale la intrarea unor furnizori alternativi pe piata bunurilor publice;

bariere spatiale care blocheaza dezvoltarea competitiei furnizorilor de bunuri publice;

informatia imperfecta.

In cazul abordarii de tip " Revendicare" factorii ce-i limiteaza sfera de actiune sunt:

bariere legale si institutionale: lipsa cadrului de manifestare a grupurilor de interese, absenta audierilor publice, lipsa unor proceduri privind reclamatiile in cazul furnizarii unor bunuri publice de slaba calitate sau in cantitate insuficienta;

asimetriile informationale: birocratia publica poate usor restrictiona accesul publicului la informatie si in acest fel isi poate maximiza propria functie de utilitate, care este diferita de cea a consumatorilor. Birocratia publica este o "cautatoare de rente" si functia ei de utilitate este de a-si maximiza rentele economice pe care le poate obtine prin statutul si pozita de care se bucura. Aici apare si se dezvolta asa numita "ineficienta X" care este de natura interna si este comuna organizatiilor publice sau private. Separarea dintre proprietari si manageri in cadrul corporatiei private si dintre cetateni sau reprezentantii lor si functionarii publici in cazul organizatiilor publice, permite atit managementului, cit si birocratiei publice un grad ridicat de libertate. Acest fenomen este accentuat si de specializarea si profesionalizarea crescinda a activitatii si de volumul urias de informatie necesar dobindirii unui anumit nivel de competenta in aceste domenii. Astfel managerii sau birocratii sunt tentanti sa-si maximizeze propriile functii de utilitate in detrimentul maximizarii functiilor de utilitate ale propietarilor (in cazul organizatiei private) sau ale cetatenilor (in cazul organizatiei publice). Functiile de utilitate ale managerilor sau birocratilor se refera la numarul de subordonati, la spatiul lor de manifestare discretionara, la volumul rentelor economice incasate ca urmare a statutului sau pozitiei de care se bucura, la volumul bugetelor organizatiilor din care fac parte. Imposibilitatea controlului unor astfel de manifestari creaza conditiile pentru scaderea performantei organizatiei, indiferent daca este privata sau publica, ceea ce conduce la aparitia "ineficientei X". Aceasta deteriorare se manifesta in special prin scaderea calitatii produselor oferite de organizatie;

gradul de omogenitate (diferentiere) al bunurilor publice. De exemplu in cazul furnizarii de apa potabila, un bun public foarte omogen, revendicarile citorva consumatori produc beneficii pentru toti beneficiari. In cazul educatiei, un bun public mult mai diferentiat (mai eterogen), revendicarile citorva consumatori produc beneficii numai pentru un grup strict limitat de beneficiari;

caracteristicile socio-economice ale publicului: s-a constatat ca grupurile formate din persoane mai educate si cu venituri mai mari au tendinta sa fie mai active si mai articulate in solicitari/revendicari, decit grupurile cu o educatie inferioara si cu venituri mai mici;

importanta relativa a bunului public: cu cit acesta este mai important pentru standardul de viata al consumatorului, cu atit acesta apeleaza mai degraba la mecanismul de exprimare al preferintelor de tip "Revendicare".

Trebuie remarcat ca factorul 2): cautarea rentelor economice de pozitie si "ineficienta X" diminueaza mult eficacitatea mecanismului de tip "Revendicarii". Practic, daca nu exista nici o modalitate a individului de a-si manifesta nemultumirea, insatisfactia, prin mecanismul de tip "Renuntare", furnizorii de bunuri publice nu au nici un fel de stimulent serios pentru a raspunde revendicarilor si solicitarilor consumatorilor. In spatiul politic al societatile democratice si liberale, cetateni au in mod regulat posibilitatea sa-si manifeste preferintele pentru diferite politici publice, ce conduc la o anumita structura a ofertei de bunuri publice, prin vot (o modalitate apropiata de mecanismul de "Renuntare", articulata insa in mod colectiv), alegind alti reprezentanti in parlamente sau in consiliile locale. Deci in ultima instanta nu exista posibilitatea manifestarii eficiente a  preferintei consumatorului (cetateanului) prin mecanismul de tip "Revendicare", daca in spatele acestuia nu sta si spectrul refuzului si al schimbarii. Acest lucru este cu atit mai evident pentru cei care au experimentat esecul comunismului.

Cele doua mecanisme prin care se manifesta preferinta consumatorului nu sunt neaparat opuse, politicile publice putind adopta masuri de crestere a spatiului de manifestare al fiecarei modalitati. Acest lucru nu este decit in beneficiul consumatorului care poate avea posibilitati mult mai numeroase, in ambele alternative, pentru manifestarea preferintelor proprii si astfel pentru maximizarea bunastarii sale.

In cazul mecanismului de tip "Renuntare" masurile de extindere a spatiului sau de manifestare se refera la:

posibilitatea migrarii consumatorului nemultumit dintr-o unitate administrativ teritoriala in alta. Acest lucru este foarte dificil in Romania si ineficient, deoarece implica impozitarea persoanelor la locul de resedinta si nu la locul de munca;

cresterea ponderii bunuri publice ale caror costuri sunt acoperite prin tarife platite de beneficiarii directi;

introducerea cupoanelor pentru servicii (services vouchers) - propunere facuta in special pentru domeniul educatiei;

licitatia competitiva pentru contractarea furnizarii de bunuri publice;

dereglementarea;

privatizarea, daca monopolul sectorului public nu se reface ca monopol privat .

In cazul mecanismului de tip "Revendicare" masurile de extindere a spatiului sau de manifestare se refera la:

consumatorii de bunuri publice trebuie sa aiba mai multe oportunitati de participare la luarea deciziilor;

cresterea consultarii cetatenilor;

proceduri pentru rezolvarea plingerilor;

posibilitatea introducerii de plingeri in justitie impotriva furnizorilor de bunuri publice, atit de catre consumatori, cit si de catre reprezentantii alesi ai cetatenilor.

Din punctul de vedere al politicilor publice, preferinta pentru unul sau altul dintre mecanismele descrise mai sus are si o componenta doctrinara. Astfel liberalii sau Noua Dreapta, doresc un spatiu substantial mai mare pentru mecanismul de tip "Renuntare", denuntind tendinta administratiei publice de a se dezvolta in mod exagerat si de acumula puteri de monopol. Ei favorizeaza cresterea spatiului de manifestare a preferintei consumatorului prin mecanismele de piata, pentru a stimula competitia si alegerea individuala. Liberalii sunt campionii consumatorului individual.

Social-democratii sau Noua Stinga, doresc reducerea spatiului de manifestare a mecanismului de tip "Renuntare" si sunt convinsi ca administratia actioneaza in interes public, prin aplicarea de politici publice, ce nu sunt cerute direct de contribuabili, dar care tin cont de esecul pietei competitive si pot astfel sa atinga eficienta in alocarea bunurilor publice. Ei favorizeaza extinderea spatiului de manifestare a mecanismului de tip "Revendicare" in exprimarea preferintelor consumatorului, prin intermediul democratiei directe, participarii si controlului colectiv. Social-democratii sunt campionii consumatorului colectiv.

Bibliogafie

Richard A. Musgrave&Peggy B. Musgrave - Public Finance in Theory and Practice, New York 1989

Stephen J. Bailey - Local Government Economics, Principles and Practice, London 1999

Joseph E. Stiglitz - Economics of the Public Sector, New York/London 2000

Juraj Nemec&Glen Wright (editors) - Public Finance, Theory and Practice in Central European Transition, Bratislava 1997

Gabor Peteri&Tamas M. Horvath (editors) - Navigation to the Market, Regulation and Competition in Local Utilities in Central and Eastern Europe, LGI OSI Budapest 2001

Paul A. Samuelson&William D. Nordhaus - Economie Politica, Bucuresti 2000

Albert O. Hirschman - Abandon, contestare si loialitate, Nemira, Bucuresti, 1999

Nicolae Hoanta - Economie si finante publice, Editura Polirom, Iasi, 2000