Procedura prealabila sesizarii instantei de contencios administrativ - recursul administrativ

PROCEDURA PREALABILA SESIZARII INSTANTEI DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV - RECURSUL ADMINISTRATIV

Preliminarii:

Procedura administrativa prealabila, sub forma recursurilor administrative, semnifica o posibilitate, dar, in acelasi timp, si o obligatie a subiectului vatamat de a se adresa administratiei care i-a produs vatamarea sau celei superioare ei, si sa solicite acesteia sa-si revizuiasca atitudinea, respectiv sa anuleze, sa modifice, sa inlocuiasca un act administrativ, iar intr-o acceptiune foarte larga, chiar sa adopte o anumita atitudine, sa savarseasca o prestatie sau sa se abtina de la o actiune sau o operatiune materiala.

Procedura prealabila constituie o modalitate mai rapida si mai variata de rezolvare a plangerii celui vatamat in dreptul sau prin actul administrativ atacat, fara formalitati si termene, mai putin costisitoare pentru apararea unui drept recunoscut de lege.

Procedura administrativa prealabila mai prezinta un avantaj pentru reclamant, in sensul ca organul administratiei de stat emitent al actului sau organul ierarhic superior al acestuia poate verifica si dispune asupra actului atacat atat in ceea ce priveste legalitatea, cat si oportunitatea acestuia, in timp ce instantele judecatoresti nu se pot pronunta decat asupra legalitatii actului atacat in justitie.

In acelasi timp, recursul prealabil este ,,un mijloc de protectie a autoritatilor publice emitente sau care tac", evitand chemarea lor in judecata ca parat, suportarea unor cheltuieli de judecata, plata unor daune mai mari particularului lezat in dreptul sau, si chiar ,,lezarea prestigiului sau, prin pierderea unui proces public prin care s-a dovedit nu numai ca a vatamat un particular, dar si ca a ramas pasiva in inlaturarea aceste vatamari"

Procedura prealabila, discutata ca fiind una din conditiile introducerii actiunii in contencios administrativ, are caracter obligatoriu, adica instanta de contencios administrativ va respinge actiunea ca fiind prematur introdusa, daca reclamantul nu a sesizat, mai intai, autoritatea administrativa emitenta sau care trebuia sa emita actul.

Ca o exceptie, procedura prealabila nu se aplica insa actiunilor in contenciosul administrativ introduse de prefect, in urma exercitarii dreptului sau de control al legalitatii actelor administrative adoptate sau emise de consiliile locale, primari si consiliile judetene, intrucat el nu exercita aceste actiuni in nume proprii, ca persoana fizica, pentru nesocotirea unui drept subiectiv, ci ca autoritate publica, pentru apararea unui interes public. De altfel, acesta nu este numai un drept al prefectului, ci si o obligatie la care nu poate renunta.

Recursul administrativ prealabil nu este insa la adapost de critici. Astfel, exista opinii conform carora aceasta cale de atac este inutila, nepotrivita si chiar obstructionista, in totalitatea ei sau numai in parte. Insa recursul administrativ este o realitate ce nu poate fi negata; Legea nr. 554/2004 stabileste clar ca in toate cazurile in care se intenteaza o actiune in contencios administrativ trebuie efectuata procedura prealabila.

Recursurile administrative sunt de doua categorii : recursul gratios, cel adresat autoritatii care a emis actul vatamator de drepturi, si recursul ierarhic, cel adresat autoritatii ierarhic superioare celei care a emis actul.

In primul caz, recursul gratios declanseaza controlul administrativ intern, iar in cazul recursului ierarhic se declanseaza controlul administrativ extern ierarhic. In situatiile in care autoritatea emitenta se bucura de autonomie, neavand superior ierarhic, recursul administrativ poate lua forma ,,recursului tutela", fiind adresat organului care exercita tutela administrativa asupra acelei autoritati autonome

2. Recursul gratios;

Legea nr. 554/2004, prin art. 7 alin. 1, cere ca, inainte de a sesiza instanta de contencios competenta, reclamantul va trebui, mai intai sa se adreseze in termen de 30 de zile, de la data la care i s-a comunicat actul administrativ prin care se considera vatamat, autoritatii administrative emitente care este obligata sa rezolve reclamatia in termen de 30 de zile de la aceasta. Aceeasi conditie se cere si in cazurile in care autoritatile administrative au refuzat sa rezolve o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege si faptul de a nu raspunde petitionarului in termen de 30 de zile de la inregistrarea cererii respective, daca prin lege nu se prevede un alt termen (mai mic sau mai mare).

Din perspectiva teoriei generale a recursului administrativ ne aflam in prezenta unui recurs prealabil obligatoriu, prevazut de lege, care conditioneaza admisibilitatea actiunii in contencios administrativ

Neindeplinirea procedurii prealabil prevazute de art. 7 din Legea nr. 554 / 2004 atrage respingerea actiunii ca inadmisibila. Dreptul subiectiv al reclamantului de a cere anularea actului se stinge daca nu formuleaza in termen reclamatia administrativa.

Curgerea termenului de recurs gratios este determinata, asa cum rezulta din art. 1 si art. 7 alin. (1) din legea cadru, de existenta a trei ipostaze si anume : emiterea si comunicarea actului administrativ, comunicarea refuzului nejustificat si tacerea administrativa.

Prima ipoteza are in vedere faptul ca pentru declansarea procedurii prealabile nu este suficient ca actul administrativ sa fie doar emis, ci este necesar ca acesta sa fie si comunicat celui interesat.

Simpla luare la cunostinta de catre cel interesat, in orice mod (comunicare verbala directa, publicarea act individual ), despre emiterea si continutul actului, de la functionari publici sau intr-o audienta, nu este suficienta pentru a determina curgerea termenului, daca actul nu a fost comunicat formal celui interesat.

Comunicarea poate fi facuta atat de emitentul actului, cat si de un organ subordonat sau superior acestuia, astfel scopul legii fiind atins.

Totodata, comunicarea actului se face destinatarului acestuia. Exista situatii cand cel vatamat prin actul administrativ nu este destinatarul actului, ci un tert, caruia actul nu-i este comunicat.

Este cazul, spre exemplu, al unui act de atribuire in proprietate unei persoane a unui teren in detrimentul altei persoane.

Solutionand aceasta chestiune, instanta noastra suprema a statuat ca, neexistand obligatia de comunicare a actului acelor persoane straine de el, termenul de sesizare a emitentului va curge din momentul efectivei luari la cunostinta de catre acele persoane a actului in cauza.

Cea de-a doua ipoteza care determina derularea termenului de recurs gratios consta in refuzul nejustificat al autoritatii administrative de a emite un act administrativ sau de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege.

In speta, refuzul autoritatii de a elibera autorizatia de demolare a unor constructii edificate pe terenul pe care s-a stabilit o servitute de trecere, sub motiv ca drumul de trecere nu mai este necesar reclamantului, este nejustificat. Exercitiul servitutii stabilite prin hotarare judecatoreasca nu este cenzurabil de autoritatile administrative. Prin actiune, s-a solicitat emiterea unei autorizatii de demolare a unei constructii edificata de o alta persoana fara autorizatie pe un teren ce constituie servitute de trecere.

Ultima ipoteza care determina curgerea termenului de recurs gratios este tacerea administrativa.

Astfel, potrivit art. 7 alin. (3) din legea cadru, se considera refuz nejustificat de rezolvare a cererii referitoare la un drept recunoscut de lege si faptul de a nu se raspunde petitionarului in termen de 30 de zile de la inregistrarea cererii respective, daca prin lege nu se prevede un alt termen.

Refuzul care rezulta din nerezolvarea in termen a cererii, denumit traditional cu sintagma ,,tacerea administratiei", are un caracter implicit, deoarece rezulta din abtinerea administratiei de a actiona sau de a raspunde in vreun fel.

Termenul de sesizare a organului emitent va curge, in acest caz, din momentul expirarii termenului de raspuns la cererea initiala, asa cum precizeaza de fapt si art. 5 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Momentul la care recursul gratios se considera introdus este cel al expedierii prin posta, al primirii mesajului de posta electronica (e-mail), al inregistrarii direct la sediul autoritatii publice, respectiv al consemnarii in scris a reclamatiei verbale.

Pentru a se putea face, ulterior, dovada efectuarii lui, recursul trebuie consemnat in scris. Un eventual recurs verbal neconsemnat in scris ar face dovada mai dificila, dar nu imposibila, mai ales daca autoritatea publica parata nu se opune.

Din punct de vedere al continutului sau, recursul administrativ, in conformitate cu O. G. Nr. 27/2002 art. 7), trebuie sa precizeze datele de identificare ale petentului si sa fie semnat de acesta, petitiile anonime atragand clasarea.

Recursul prealabil poate avea ca obiect atat chestiuni de legalitate, cat si probleme de oportunitate a actului administrativ. De asemenea, el se poate intemeia nu numai pe vatamarea unui drept subiectiv, ci si pe vatamarea unui interes legitim.

Autoritatea competenta sa solutioneze recursul prealabil obligatoriu este, in general, cea care a emis actul atacat.

Totusi, in unele cazuri nu este exclus ca rezolvarea sa revina altui organ decat cel emitent,de exemplu atunci cand o norma speciala prevede o astfel de posibilitate, ori in cazul in care organul emitent a fost intre timp desfiintat si atributiile sale repartizate altui organ administrativ.

In situatia in care un particular se indreapta, din greseala, cu reclamatia prealabila la un al organ decat cel emitent, O. G. Nr. 27/2002 prevede in mod expres, in art. 6 alin. (4), ca autoritatile publice sesizate cu o petitie sau reclamatie gresit indreptata au obligatia de a o trimite, in 5 zile, autoritatii competente sa o solutioneze.

Daca autoritatea publica sesizata cu rezolvarea petitiei constata ca organul competent sa o solutioneze a fost desfiintat, va inainta petitia organului care i-a preluat atributiile. In cazul in care nu exista un asemenea organ, va informa petentul despre aceasta, raspunsul fiind legal. Daca autoritatea nu depune eforturile necesare pentru a se informa despre organul competent si nu trimite acestuia petitia, va raspunde de nesolutionarea ei in termen.

Termenul de solutionare a recursului administrativ prealabil este cel de 30 de zile prevazut de Legea nr. 554/2004 in art. 7 alin. (1). Insa, prin O. G. Nr. 27/2002 s-a stabilit ca acest termen poate fi prelungit de conducatorul autoritatii sau institutiei cu 15 zile, daca este necesara o cercetare amanuntita, fara a se preciza un lucru foarte important, si anume daca particularul trebuie informat despre prelungire.

Recursul ierarhic;

Potrivit art. 2 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cel care se considera vatamat in dreptul sau se poate adresa cu reclamatie si autoritatii administrative ierarhic superioare celei care a emis actul.

Spre deosebire de recursul gratios obligatoriu, recursul ierarhic este facultativ. De asemenea, sesizarea organului ierarhic superior poate fi exercitata fie inainte de recursul gratios, fie in timpul derularii termenului de raspuns la acesta, fie dupa expirarea celor 30 de zile (termenul de solutionare a recursului gratios).

Recursul ierarhic este definit in literatura de specialitate ca fiind ,,plangerea adresata de un particular autoritatii administrative superioare, prin care se solicita sa anuleze acul emis de autoritatea inferioara subordonata care ii vatama drepturile sau interesele, ori s-o determine pe aceasta sa-si modifice actul sau sa indeplineasca o anumita prestatie

Acest recurs are ca specific urmatoarele trasaturi:

se exercita la organul ierarhic superior organului care a produs vatamarea;

din punct de vedere al sferei sale de aplicare nu vizeaza decat actele emise de organele administrative care au organe superioare ierarhic;

In prezent, prin instituirea principiului constitutional si legal al autonomiei locale si al descentralizarii serviciilor publice, campul de aplicare al acestei forme de recurs s-a restrans considerabil, deoarece autoritatile administratiei publice din unitatile administrativ teritoriale fiind autonome, ele nu au organe ierarhic superioare, deci cu privire la actele lor nu se poate exercita controlul si recursul administrativ ierarhic.

Recursul ierarhic nu se poate exercita nici fata de actele autoritatilor centrale autonome, care de asemenea nu au organe superioare ierarhic, cu precizarea ca exista si autoritati centrale care au autoritati ierarhic superioare (exemplu ministerele si arte organe centrale de specialitate subordonate Guvernului sau ministerelor) si ale caror acte pot fi controlate pe calea recursului administrativ ierarhic.

Alta trasatura a acestei forme de recurs vizeaza pretentiile recurentului, obiectul sau, ce anume poate cere cel care-l exercita de la organul ierarhic superior celui al carui act i-a produs a anumita vatamare. Acesta poate cere anularea actului respectiv (in virtutea raporturilor de subordonare ierarhica), precum si obligarea autoritatii emitente sa emita sau sa modifice un anumit act. In virtutea dreptului organului ierarhic de a da instructiuni cu caracter obligatoriu organului sau inferior, el poate dispune acestuia sa restabileasca ordinea de legalitate care apreciaza ca a fost incalcata si care a produs o vatamare subiectului de drept, impunandu-i astfel sa modifice sau sa anuleze actul atacat.

In legatura cu termenul in care poate fi introdus recursul ierarhic (atunci cand exista organ ierarhic superior) s-au exprimat mai multe opinii in literatura de specialitate. Insa toate aceste opinii sustin, in esenta, ca recursul ierarhic poate fi efectuat ,,comitent, la un termen ulteriorr celui la care a fost introdus recursul gratios, ori dupa ce s-a primit raspunsul nefavorabil din partea emitentului".

Datorita faptului ca din lege nu se desprinde sesizarea prioritara a autoritatii emitente, ci obligativitatea sesizarii acesteia, autoritatea superioara poate fi sesizata si concomitent, nu numai ulterior autoritatii emitente, dar respectand acelasi termen, de 30 zile, prevazut la art. 7 alin. (1).

Insa, daca recursul ierarhic este exercitat tot in termenul de 30 de zile prevazut pentru cel gratios, ar insemna ca persoana vatamata sa dea dovada de o precautie remarcabila in efectuarea reclamatiei prealabile. Ea va fi nevoita asadar sa introduca odata cu recursul gratios sau dupa acesta, dar in termenul de 30 de zile si toate recursurile ierarhice posibile. In mod normal cetateanul ar trebui sa astepte raspunsul primului organ solicitat (organul emitent in acest caz) iar numai dupa ce acesta sa se adreseze organului ierarhic superior, cu atat mai mult cu cat recursul ierarhic se efectueaza tocmai pe motivul ca organul emitent nu a raspuns in termenul prevazut de lege. Este lipsita de orice logica exercitarea recursului ierarhic odata ce persoana vatamata nu stie daca organul emitent ia rezolvat sau nu cererea. Aceasta ar incarca organul superior ierarhic cu cereri care s-ar dovedi apoi inutile deoarece au fost rezolvate favorabil de organul emitent.

Totodata, recursul ierarhic, spre deosebire de reclamatia adresata organului emitent, care trebuie inregistrata in termen de 30 de zile de la comunicarea actului administrativ atacat, nu trebuie introdus intr-un termen determinat de lege. El poate fi introdus oricand in termenul de prescriptie, care in actuala lege a contenciosului administrativ este 6 luni.

Aceasta opinie a fost criticata, deoarece indata ce termenul de raspuns la recursul gratios a expirat, incepe sa se deruleze termenul de sesizare a instantei. Daca reclamatia la superiorul ierarhic se poate face oricand in termenul maxim de 6 luni, are loc o repunere in termenul de sesizare a instantei, nu o prorogare a acestuia, ceea ce este inaceptabil.

Recursurile facultative (deci si recursul ierarhic) au ca efect prorogarea termenului de recurs jurisdictional, nu repunerea in termen, insa doar daca sunt efectuate in termen de recurs jurisdictional.

Recursul ierarhic trebuie efectuat cu respectarea stricta a termenelor imperative existente, respectiv termenul de recurs gratios si cel de sesizare a instantei de 30 de zile, si doar in subsidiar cel mare de 6 luni. Nerespectarea acestor termene imperative atrage decaderea din drepturi de a sesiza instanta. De aceea, termenul de recurs gratios sau de sesizare a instantei sunt intervalele de timp de efectuare a recursului ierarhic.

Sesizarea organului ierarhic superior se poate face si dupa primirea rezolvarii nefavorabile din partea organului emitent. Aceasta sesizare are o limita explicita si una implicita. Cea explicita este reprezentata de termenul de 6 luni, scurs de la comunicarea actului, iar cea implicita este data de faptul ca intre primirea solutiei data de organul emitent si sesizarea organului administrativ ierarhic superior nu pot trece mai mult de 30 de zile. In acest termen, daca nu s-a plans si organului administrativ ierarhic superior, petitionarul este obligat sa sesizeze instanta de judecata.

Potrivit opiniei autorilor de specialitate, pot exista trei situatii de sesizare a superiorului ierarhic, cu efecte juridice asupra termenului de sesizare a instantei

daca ambele recursuri - recursul gratios si recursul ierarhic - se efectueaza deodata, termenul de sesizare a instantei va curge din momentul primirii raspunsului la recursul ierarhic (explicit sau implicit);

daca in termenul de recurs gratios, dar dupa acesta, este efectuat si recursul ierarhic, solutia este aceeasi;

daca recursul ierarhic este exercitat dupa primire a raspunsului emitentului actului, termenul de sesizare a instantei, care a inceput sa curga anterior, este prorogat pana la primirea raspunsului de la superiorul ierarhic. Solutionarea in vreun fel a recursului ierarhic determina curgerea unui nou termen de sesizare a instantei, tot de 30 de zile.

Reclamatia facuta numai organului ierarhic superior are doar semnificatia unei sesizari a acestuia in vederea declansarii controlului ierarhic. O eventuala rezolvare favorabila stinge litigiul, insa una nefavorabila nu confera dreptul de a actiona in justitie, deoarece procedura prealabila nu a fost indeplinita. Recursul ierarhic efectuat singur nu are semnificatia exercitarii procedurii prealabile.

Uneori, in cazul recursului ierarhic, problema refuzului nejustificat de emitere a actului administrativ poate fi rezolvata, doar prin indrumari obligatorii date de organul superior celui inferior, si anume atunci cand organul inferior are competenta exclusiva de a emite acel act.

In cazul in care recursul gratios si cel ierarhic sunt concomitent in curs de solutionare, in calcul termenului de sesizare a instantei intra data ultimului raspuns primit. De regula, se precizeaza, acesta va fi cel al superiorului ierarhic, care are nevoie de o perioada mai indelungata de timp pentru solutionare.

Introducerea recursului ierarhic, chiar daca este facultativa, are ca efect investirea superiorului ierarhic cu solutionarea lui, iar pentru particular interdictia sesizarii instantei. O data ce superiorul ierarhic a fost sesizat, termenul de sesizare a instantei este intrerupt, prin urmare particularul nu are drept la actiune.

4. Fundamentul juridic al recursului administrativ;

Fundamentul juridic al recursul administrativ se gaseste in dreptul de petitionare al cetatenilor, drept prevazut de majoritatea constitutiilor sau legislatiilor moderne, si in principiul de drept administrativ al revocarii actelor administrative.

Potrivit dreptului de petitionare , cetatenii se pot adresa autoritatilor publice prin petitii, formulate in numele semnatarilor iar autoritatea publica este obligata sa le raspunda in termenele prevazute de lege (art.51 alin.4) al Constitutiei revizuite). Prin asemenea petitii se poate solicita anularea, revocarea sau modificarea unui act considerat de petitionar ilegal.

Este de principiu, pe de alta parte, ca un act administrativ poate fi revocat de catre organul emitent sau de catre organul ierarhic superior, din oficiu sau la cererea particularilor

Recursul administrativ, chiar daca se intemeiaza pe dreptul de petitionare, nu se confunda cu simplele cereri adresate administratiei, fundamentate si ele pe dreptul de petitionare. In cazul recursul administrativ ne aflam in prezenta unui litigiu, in care se contesta o decizie explicita sau implicita a organului administrativ. Simplele cereri nu presupun existenta unui litigiu, insa, provocand administratia sa raspunda, vor sta la baza deciziei explicite sau implicite care va fi atacata cu recurs administrativ.

5. Tipuri de recurs administrativ

Recursul administrativ poate fi prevazut de un text legal sau neprevazut de vreun text de lege. La randul lor, recursurile prevazute de lege se impart in recurs administrativ propriu-zis si recurs administrativ cu caracter jurisdictional. Recursurile administrative propriu-zise (la fel, cele neprevazute de lege) sunt: recursul gratios, recursul ierarhic, recursul ierarhic impropriu si recursul de tutela.

Recursurile neprevazute de lege sunt facultative, in timp ce cele prevazute de lege pot fi facultative sau obligatorii.

Recursul administrativ neprevazut de un text legal (recursul de drept comun) isi gaseste totusi temeiul juridic intr-o lege, fie legea fundamentala, fie o lege ordinara, care prevede dreptul fundamental al cetatenilor la petitionare.

Existenta sa este considerata ca implicita, derivand din insasi organizarea administrativa , si este suficient ca legiuitorul sa nu-l interzica expres pentru a putea fi exercitat. Excluderea acestei cai de recurs poate fi facuta in mod expres (expressis verbis), si anume stipuland ca actul administrativ nu poate fi atacat pe cale administrativa, ci doar pe cale jurisdictionala, fie implicit, prin precizarea ca actul este definit din punct de vedere al procedurii administrative.

Recursul de drept comun poate fi exercitat oricand, si poate viza atat aspecte de legalitate, cat si aspecte de oportunitate. El este intotdeauna facultativ, si in principiu, nu are influenta asupra termenului de recurs jurisdictional. In sistemele de drept care cunosc termene predeterminate de sesizare a instantei de contencios administrativ, recursul administrativ de drept comun poate fi exercitat fie inainte, fie in acelasi timp, fie dupa recursul jurisdictional, insa numai recursului administrativ introdus in termenul de exercitare a recursului jurisdictional i se recunoaste de catre jurisprudenta efectul prorogarii acestui termen.

In sustinerea recursului se pot invoca, de asemenea, atat motive de fapt, cat si de drept, sau se poate apela pur si simplu la bunavointa administratiei.

In ceea ce priveste persoana fizica sau juridica care are deschisa calea acestui recurs, orice persoana interesata poate sa-l exercite, chiar daca nu-i este adresat.

Recursul administrativ neprevazut de texte legale exista, incontestabil, in aproape toate sistemele de drept administrativ, si este consacrat de multe ori de jurisprudenta, care-i ataseaza diferite efecte juridice. El poate fi recurs gratios, recurs ierarhic sau recurs de tutela, precum si recurs impropriu.

Desi nu exista un text care sa-l prevada, recursului de drept comun ii sunt aplicabile regulile recursului facultativ, si ii sunt atasate efectele acestuia.

Recursul administrativ prevazut de lege poate fi conditionat de aceasta, intr-un fel sau altul, prin termenele de intentare, prin conditii referitoare la petitionar, sau poate fi redus in privinta obiectului sau doar la aspecte de legalitate a actului administrativ.

La randul sau, recursul prevazut de lege poate fi facultativ sau obligatoriu. In cazul celui facultativ, de obicei procedura de intentare, solutionare si atacare nu este reglementata amanuntit, regulile care-l guverneaza fiind de natura jurisprudentiala si destul de laxe. Reclamantul nu trebuie sa dovedeasca existenta unui interes, nu este tinut sa respecte anumite forme de introducere a recursului, ori un termen predeterminat.

In cazul recursului obligatoriu insa, mai intalnite sunt doua situatii: a) legea prevede doar ca recursul jurisdictional sa fie precedat de un recurs administrativ, si b) de regula, legea reglementeaza si o procedura de derulare a acestuia, ce cuprinde: termene de intentare, dezbatere contradictorie, obligativitatea motivarii solutiei. Se ataseaza astfel recursului administrativ un caracter quasi - jurisdictional. Formalismul acesta se explica prin faptul ca, spre deosebire de recursul facultativ, care tinde doar sa usureze munca judecatorului, fiind procedura exclusiv pre-contencioasa, recursul obligatoriu este si o procedura para-contencioasa, care impiedica, in cazul in care nu este efectuata, sesizarea judecatorului.

In cazul in care particularul adreseaza o cerere de revocare organului emitent al actului administrativ, ne aflam in prezenta recursului gratios. In unele cazuri recursul gratios este singurul posibil, deoarece autoritatea administrativa constituie ,,ultima treapta a ierarhiei administrative".

Daca cererea de revocare sau anulare a actului administrativ este adresata organului ierarhic superior celui care a emis acel act, este vorba de recurs ierarhic. Daca, dimpotriva, cererea este adresata unui organ cu atributii de control intr-un anumit domeniu, dar care nu este, in ierarhia administrativa, superiorul ierarhic al organului controlat, ne aflam in prezenta recursului ierarhic impropriu.

O alta forma de recurs administrativ este recursul de tutela. Acesta se adreseaza autoritatii administrative insarcinate cu controlul deciziilor administratiei publice descentralizate (de regula prefectul), care insa are dreptul de a hotari liber declansarea controlului de tutela.

Tutela administrativa are doua forme : prima, mai dura, da dreptul autoritatii de tutela sa anuleze, aprobe, autorizeze actul administrativ emis de o autoritate descentralizata, pe cand forma moderata confera autoritatii de tutela doar dreptul de sesizare a unei jurisdictii administrative in vederea anularii acelui act administrativ.

In principiu, recursul facultativ poate fi formulat in orice forma, scrisa sau verbala, in acest ultim caz functionarul va elibera o copie de pe consemnarea recursului si o va inmana recurentului. Cererea nu trebuie motivata, este suficient doar sa rezulte din cuprinsul ei ca petitionarul este nemultumit de decizia atacata.

Recursul obligatoriu, insa, trebuie sa contina in plus anumite precizari, si anume: petitionarul va preciza daca solicita anularea actului sau modificarea lui, si in ce limite, precum si motivele pe care se intemeiaza recursul.

O alta deosebire intre recursul facultativ si recursul obligatoriu este data de faptul ca, in rezolvarea primului, autoritatea de recurs exercita o competenta pur administrativa, in timp ce in al doilea caz procedura este uneori quasi-jurisdictionala.

Recursul facultativ are un caracter de drept comun, adica poate fi exercitat indiferent de existenta unui text legal care sa-l prevada.

Caracterul de drept comun al recursului administrativ facultativ se degaja in primul rand din afirmarea autonomiei sale fata de recursul jurisdictional, care lasa administratilor optiunea intre: sesizarea directa a tribunalului administrativ si recursul prealabil, urmat, in caz de respingere sau de tacere a administratiei, de sesizarea directa a aceluiasi tribunal, optiune care implica suspendarea termenului de recurs jurisdictional pe durata solutionarii recursului administrativ. Acest caracter este recunoscut recursului gratios, celui ierarhic si recursului de tutela.

Recursul administrativ de drept comun poate fi exclus doar printr-un text legal, in mod explicit sau implicit. Excluderea implicita poate rezulta, spre exemplu, si din faptul ca este organizat un recurs obligatoriu.

De asemenea, el poate fi reglementat printr-o lege, in mai mare sau mai mica masura; de exemplu prin O. G. Nr. 27/2002 privind activitatea de solutionare a petitiilor. In acest fel nu dispare caracterul de drept comun, conditiile de exercitare a recursului fiind stabilite numai pentru ca acesta sa primeasca, in mod obligatoriu, un raspuns din partea administratiei. Nerespectarea conditiilor de exercitare duce la exonerarea de raspundere a administratiei in cazul lipsei unui raspuns; de fapt, prin lege este reglementata mai mult activitatea de solutionare a recursului de catre administratie, nu exercitarea acestuia de catre reclamant, care este destul de facila.

6. Relatia recurs administrativ - recurs jurisdictional

Recursul administrativ are un regim juridic distinct si nu poate fi confundat cu recursul jurisdictional (contencios). Fiind vorba despre sisteme de solutionare a litigiilor administrative in principiu separate si independente, primul se adreseaza administratiei active, pe cand al doilea este adresat jurisdictiei administrative independente sau instantelor judecatoresti.

In sistemul de drept roman in care recursul administrativ este considerat o etapa prealabila obligatorie sesizarii instantelor de contencios administrativ, particularii nu pot sesiza judecatorul decat daca au folosit in prealabil calea administrativa de atac; legea prevede ca o conditie de exercitare a recursului jurisdictional efectuarea recursului administrativ.

Organizarea recursului administrativ depinde de rolul si locul care-i este asigurat in raport cu controlul contencios. Cele doua cai de atac pot fi organizate independent una de alta sau pot fi legate printr-un raport de succesiune, in acest ultim caz recursul contencios nefiind deschis decat in contra actelor administrative devenite definitive dupa epuizarea cailor de atac administrative.

Totodata, recursul administrativ este guvernat de reguli mai putin stricte decat cel contencios. Garantiile esentiale oferite administratilor care folosesc recursul administrativ precontencios depind de organizarea acelui sistem de drept : daca se acorda o importanta mare recursului jurisdictional, acesta va fi organizat astfel incat sa protejeze drepturile si libertatile administratilor, recursul administrativ fiind neglijat; daca insa recursul jurisdictional nu priveste intreaga activitate administrativa, consacrand limite multiple in exercitarea sa, procedura recursului administrativ va beneficia de o atentie sporita, fiind reglementata mai amanuntit si oferind mai multe garantii administratilor.

7. Relatia dintre actul administrativ - jurisdictional, recursul administrativ - jurisdictional, autoritatea administrativ - jurisdictionala

Actul administrativ jurisdictional a fost definit ca ,,acel act prin care organe facand parte din sistemul administratiei de stat solutioneaza litigii prin hotarari investite cu o stabilitate asemanatoare puterii lucrului judecat si susceptibile de a fi executate prin forta de constrangere a statului, acte a caror elaborare are la baza principiile independentei in rezolvare si al contradictorialitatii.

Actul administrativ - jurisdictional este emis in urma solutionarii recursului administrativ - jurisdictional, adica a cererii adresate de particulari unei autoritati administrative cu atributii jurisdictionale. Legea este cea care confera atributii jurisdictionale unei autoritati administrative.

Recursurile administrativ-jurisdictionale reliefeaza mentinerea, in dreptul administrativ roman, si a sistemului administratorului judecator, alaturi de cel al contenciosului administrativ infaptuit de instantele judecatoresti.

Profesorul A. Iorgovan afirma ca ,,orice solutionare a unei cai de atac care obliga organul administrativ sa citeze sau sa asculte cel putin o parte si sa dea apoi o hotarare motivata, evoca, in esenta, o jurisdictie administrativa."

S-a constatat ca ,,sarcina de a stabili cazurile in care actele administratiei dobandesc un caracter jurisdictional si, prin urmare, o stabilitate mai mare, nu este usoara." Aceasta deoarece procedura de elaborare a actelor adminstrativ-jurisdictionale este mai putin amanuntita decat procedura civila, iar uneori ea se reduce la cateva dispozitii de principiu. De asemenea, chiar daca are elemente asemanatoare cu procedura judiciara, ea este de obicei foarte putin diferita de procedura administrativa obisnuita, de emitere a actelor administrative propriu-zise au de solutionare a recursului ierarhic.

Totodata, actul administrativ-jurisdictional are un caracter de exceptie, in sensul ca intervine doar in cazuri riguros precizate de lege , in anumite materii si ca este susceptibil de a fi atacat in contencios administrativ general dupa epuizarea cailor administrativ-jurisdictionale.

Natura juridica a cererilor adresate de particulari autoritatilor administrative cu caracter jurisdictional, in temeiul dispozitiilor exprese ale unei legi, este aceea de recurs administrativ cu caracter jurisdictional, specie a recursului administrativ. El trebuie obligatoriu exercitat inainte de sesizarea instantei de contencios administrativ, sub sanctiunea decaderii. Este, prin urmare, un recurs administrativ prealabil sesizarii acestei instante.

8. Recursuri administrative prealabile prevazute in legi speciale;

Legea nr. 248/2005 privind regimul pasapoartelor reglementeaza o procedura prealabila de contestare a refuzului de eliberare, suspendarii sau retragerii dreptului de folosire a pasaportului.

Impotriva masurilor dispuse persoana nemultumita poate face contestatie la organul ierarhic superior celui care a dispus masura in termen de 30 de zile de la data comunicarii; Contestatia se solutioneaza in 30 de zile urmand ca cel nemultumit sa se adreseze instantei de contencios administrativ competente.

Cateva observatii se impun : a) se consacra un recurs administrativ ierarhic tipic , desi faptul ca nu se precizeaza ca nesolutionarea in termen a contestatiei valoreaza refuz implicit si constituie temei pentru actiunea in justitie duce aparent la ideea unei proceduri administrativ - jurisdictionale. Credem ca aceasta caracteristica, fiind sigura care apropie procedura de fata de procedura judiciara, nu este suficienta pentru a-i da un caracter jurisdictional; b) recursul administrativ se efectueaza impotriva unui fapt administrativ asimilat sau a unor acte administrative.

- Conform ordonantei 34/2002 privind telecomunicatiile, operatorii publici si furnizorii de servicii de telecomunicatii raspund fata de utilizatori pentru daunele efective cauzate de neexecutarea sau executarea necorespunzatoare a serviciilor de telecomunicatii.

Termenul de introducere a reclamatiei este de 6 luni, calculat din ziua prestarii serviciului, iar termenul de solutionare de catre operator este de cel mult 3 luni de la inregistrarea ei. Chemarea in judecata a operatorilor publici sau furnizorilor este posibila in termen de 6 luni de la primirea raspunsului la reclamatie sau la expirarea termenului de solutionarea a acestuia.

Dupa cum reiese din reglementarea legala, recursul administrativ este unul gratios, el conditioneaza sesizarea instantei de judecata.

Caracterul administrativ al recursului este accentuat prin consacrarea ,,tacerii administrative" ca temei de intentare a actiunii in justitie.

S-ar putea obiecta ca, in lipsa unei precizari exprese, instanta competenta este cea de drept comun, actiunea fiind una in daune, precizeaza expres competenta instantei de contencios administrativ pentru judecarea litigiilor dintre autoritatea de reglementare si titularii de autorizatie.

- Ordonanta de urgenta nr. 40/2005 privind achizitiile publice.

Calea de atac pe cale administrativa a actelor si deciziilor ilegale in materia achizitiilor publice poarta denumirea de contestatie. De lege lata, procedura prealabila este obligatorie si conditioneaza primirea actiunii de contencios administrativ, in consecinta reclamantul decazut din dreptul de a face contestatia este decazut si din dreptul de a introduce actiunea.

Ordonanta de urgenta nr. 40/2005 distinge intre mai multe ipoteze fiecare cu alt termen :

a) 5 zile lucratoare de la data publicarii unui anunt de participare sau de la data primirii oricarui document scris transmis de catre autoritatea contractanta, cu exceptia comunicarii privind rezultatul aplicarii procedurii;

b) 7 zile lucratoare din momentul luarii la cunostinta in orice mod dovedit, a unui act ori a unei decizii a autoritatii contractante;

c) 10 zile de la data primirii comunicarii privind rezultatul aplicarii procedurii pentru atribuirea contractului de achizitie publica.

In cuprinsul contestatiei trebuie sa fie precizate expres, sub sanctiunea decaderii: faptul ca reprezinta o contestatie, actul sau decizia invocata ca nelegala, art. din ordonanta de urgenta si, dupa caz, din alte acte normative pe care contestatorul le considera incalcate, interesele lezate, modul in care asteapta sa fie rezolvat cazul in speta si baza legala a propunerii. Autoritatea contractanta este in drept sa respinga orice contestatie care nu indeplineste in mod cumulativ cerintele de mai sus.

Termenul de raspuns la contestatie este de 10 zile lucratoare din momentul inaintarii ei. In cazul in care se depun mai multe contestatii impotriva aceleiasi decizii, solutionarea acestora se va face in mod unitar.

O atentie deosebita este acordata de Ordonanta de urgenta nr. 40/2005 solutionarii contestatiei :

solutionarea formala a contestatiei. La primirea unei contestatii, autoritatea contractanta ,,estimeaza temeinicia" acesteia, si o respinge sau, dupa caz, o retine in vederea solutionarii ei pe fond. Motivul pentru hotari respingerea contestatiei este decaderea din dreptul de a face contestatie.

solutionarea contestatiei pe fond. Raspunsul la contestatie se face prin formularea unei rezolutii motivate dupa consultarea a contestatorului si a tuturor celor care s-au asociat contestatiei; de asemenea, autoritatea contractanta poate initia consultari si cu ceilalti participanti inca implicati in procedura pentru atribuirea contractului de achizitie publica. Dupa analizarea fondului contestatiei, autoritatea are doua posibilitati - fie sa admita contestatia, caz in care va adopta masuri corective; - fie sa respinge contestatia, in acest ultim caz contestatarul nemultumit putand actiona in justitie.

In termen de doua zile lucratoare de la primirea rezolutiei modificate contestatorii au obligatia de a notifica autoritatii contractante daca accepta sau nu concluziile acesteia si masurile corective, eventual decise, de catre aceasta; cei care notifica autoritatii contractante ca accepta rezolutia si masurile corective decise secad din dreptul lor de a ataca in justitie, inclusiv din acela de a introduce cerere de interventie in interesul partii care ar ataca respectiva rezolutie si/sau masurile corective in cauza.

De indata ce primeste o contestatie sau o notificare privind introducerea unei actiuni in justitiei, in scopul optimizarii procesului de monitorizare a sistemului de achizitie publice, autoritatea contractanta are obligatia sa instiinteze despre aceasta Ministerul Finantelor Publice, anexand copie de pe contestatie. In cazul in care contestatia sau actiunea in justitie vizeaza aplicarea unei proceduri pentru atribuirea unui contract de lucrari sau a unui contract de servicii de proiectare a constructiilor, atunci autoritatea contractanta are obligatia de a transmite instiintarea si ministerului de resort.

In solutionarea contestatiilor autoritatea contractanta poate decide masuri corective de modificare, incetare, revocare, anulare si alte asemenea ale actelor si deciziilor nelegale sau ale activitatilor in legatura cu acestea, in scopul conformarii cu prevederile prezentei ordonantei de urgenta. Orice masura corectiva decisa de catre autoritatea contractanta trebuie sa fie precizata in cadrul rezolutiei motivate.

Autoritatea contractanta are obligatia de a comunica Ministerului Finantelor Publice, si dupa caz, si ministerul de resort, toate actele si deciziile ulterioare referitoare la contestatia in termen de 2 zile lucratoare de la producerea/primirea lor.

In termen de 7 zile de la primirea instiintarii referitoarea la inaintarea unei contestatii, inclusiv a copiei anexate, Ministerul Finantelor Publice are obligatia de a formula si de a transmite un punct de vedere cu privire la modul in care considera ca ar trebui solutionata contestatia.

Punctul de vedere are caracter informativ si de specialitate si este destinat sa faciliteze autoritatii contractante, si dupa caz, justitiei luarea unei decizii corespunzatoare pe baza unei interpretari autorizate a prevederilor legislative si in domeniul achizitiilor publice.

La introducerea unei contestatii, autoritatea contractanta are obligatia de a instiinta despre aceasta ceilalti participanti la procedura atribuirii contractului. Aceasta comunicare are o deosebita importanta, deoarece participantii au dreptul de a se asocia, in 5 zile de la primirea ei, la contestatia depusa, in caz contrar fiind decazuti atat din dreptul de a face procedura prealabila, cat si din dreptul de a se adresa justitiei.

Exceptii de la obligativitatea procedurii prealabile. Ordonanta de urgenta nr. 40/2005 prevede cateva situatii in care instanta de contencios administrativ poate fi sesizata fara ca in prealabil sa se fi facut contestatia la autoritatea contractanta, si anume :

- in cazul in care contractul de achizitie a fost incheiat : 1) la termen, persoanele neimplicate in procedura de atribuire a contractului pot contesta deciziile autoritatii contractante care le va vatama drepturile sau interesele dar numai dupa publicarea anuntului de atribuire a contractului de achizitie publica si nu mai tarziu de 15 zile de la data publicarii anuntului de atribuire; 2) in cazul in care autoritatea contractanta incheie contractul de achizitiei publica mai devreme de 15 zile de la data transmiterii comunicarii privind rezultatul aplicarii procedurii de atribuire a contractului de achizitie publica, orice ofertant se poate adresa instantei, dar nu mai tarziu de 15 zile de la data publicarii anuntului de atribuire;

- in cazul in care contractul de achizitie publica nu a fost incheiat inca, orice participant implicat in procedura de atribuire a contractului poate atacat masurile corective decise de autoritatea contractanta ca efect al solutionarii contestatiilor, fie pe motiv ca acestea sunt la randul lor, ilegale, fie ca sunt incomplete.

O prevedere remarcabila este aceea conform careia actiunea in justitie se poate face doar pentru acele capete de cerere care au facut obiectul atacului pe cale administrativa. Prin urmare nu este posibil, sa se solicite prin contestatie anularea deciziei, iar apoi, prin actiune acordarea de despagubiri.

- Potrivit Legii nr. 337/2005 privind protectia topografiei circuitelor integrate, hotararea de respingere a cererii de inregistrare a topografiei poate fi contestata pe cale administrativa, in termen de 3 luni de la data comunicarii ei; contestatia se solutioneaza in termen de doua luni de la data inregistrarii, si poate fi apoi atacata in justitie.

Recursul administrativ la directorul oficiului este un recurs gratios, adresat autoritatii vinovata de emiterea actului administrativ ilegal.

- Legea nr. 105/2004 privind protejarea patrimoniului cultural national mobil prevede : ,,contestarea expertizei bunurilor culturale mobile care nu au fost propuse la clasare, se face la Comisia Nationala a Muzeelor si Colectiilor in termen de 10 zile de la primirea instiintarii expertului. Solutionarea contestatiei se comunica in termen de 20 de zile."

De asemenea, ordinul de clasare, declasare sau de trecere dintr-o categorie in alta a patrimoniului cultural national al unui bun cultural mobil poate fi contestat de proprietarul sau de titularul dreptului de administrarea a Ministerului Culturii, in termen de 30 de zile de la comunicare. Ministerului Culturii este obligat sa solutioneze contestatia in termen de 30 de zile de la inregistrarea acesteia.

Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informatiile de interes public.

Refuzul explicit sau tacit al angajatului desemnat al unei autoritati ori institutii publice pentru aplicarea legii constituie abatere si atrage raspunderea disciplinara a celui vinovat. Impotriva refuzului se poate pune reclamatie in termen de 30 de zile de la luarea la cunostinta de catre persoana lezata. Daca dupa cercetarea administrativa reclamatia se dovedeste intemeiata, raspunsul se transmite persoanei lezate in termen de 15 zile de la depunerea reclamatiei si va contine atat informatiile de interes public solicitate initial cat si mentionarea sanctiunilor disciplinare luate impotriva celui vinovat.

9. Concluzii privind recursul administrativ de drept comun

Recursul administrativ de drept comun este o realitate ce nu poate fi negata, deoarece nimic nu impiedica particularii sa se adreseze cu recurs gratios sau recurs ierarhic autoritatilor competente, in cazul in care se considera nedreptati de vreo masura a acestora (art. 1 alin. (1) si art. 7 alin. (2) din Legea nr. 554/2004).

Recursul administrativ prezinta cateva trasaturi caracteristice

constituie exercitiul unui drept al particularilor de a cere administratiei modificarea, anularea sau inlocuirea unui act administrativ vatamator de drepturi, sau adoptarea unei anumite atitudini.

presupune existenta prealabila a unui act administrativ sau a unui fapt administrativ asimilat actului administrativ. Astfel, simpla cerere adresata administratiei pentru eliberarea, spre exemplu, a unei autorizatii nu poate fi considerata recurs administrativ. Doar in cazul refuzului de eliberare a autorizatiei sau a lipsei unui raspuns la cerere in termenul legal, atitudinea administratiei da nastere unei contestatii care poate forma obiectul unui recurs administrativ.

lezarea unui drept sau cel putin a unui interes al reclamantului prin actul administrativ . Numai in aceasta situatie este vorba de un veritabil recurs, si nu de un denunt pe care il poate face orice individ. Diferenta dintre simplul denunt si recursul administrativ consta in obligatia administratiei de a raspunde acestuia din urma. De multe ori, insa, aceasta obligatie de a raspunde nu este indeplinita sau este realizata cu intarziere mare si in mod superficial

recursul administrativ pune in discutie atat legalitatea, cat si oportunitatea actelor si operatiunilor administrative.

actul sau decizia emisa de administratie in urma solutionarii recursului administrativ nu este o decizie jurisdictionala, ci administrativa

se intenteaza independent de existenta unor forme sau termene.

Pentru solutionarea recursurilor administrative de drept comun in bune conditii, O. G. Nr. 27/2002 prevede anumite masuri:

solutionarea recursului administrativ se va face dupa efectuarea unei cercetari administrative;

recursul administrativ, pentru a fi valabil, trebuie sa fie semnat de petitionar si sa contina datele de identificare a acestuia, precizare a carei nerespectare este sanctionata cu clasarea petitiei. Nu se precizeaza insa ce se intampla in cazul petitiilor verbale, ale persoanelor bolnave sau cu handicap.

termenul de solutionare a recursurilor administrative este de 30 de zile, cu posibilitate de prelungire, din dispozitia conducatorului autoritatii publice, cu cel mult 15 zile, daca sunt necesare cercetari mai amanuntite. Autoritatea publica este obligata de a comunica petitionarului faptul prelungirii termenului de raspuns.

recursurile gresit indreptate trebuie trimise de compartimentul de relatii cu publicul autoritatii publice competente, pentru care curge un nou termen de solutionare. Este necesara informarea petentului despre luarea acestei masuri.

petitiile multiple vizand aceeasi problema se conexeaza, petentul primind un singur raspuns care sa faca referire la toate, iar petitia ulterioara cu acelasi obiect se claseaza alaturi de petitia deja solutionata facandu-se mentiune ca s-a raspuns.

Recursul de drept comun poate fi intalnit in toate cele trei forme tipice ale sale: recursul gratios, recursul ierarhic si recursul de tutela.

Recursul administrativ poate lua si forma recursului de tutela, in situatiile in care autoritatea emitenta se bucura de autonomie, neavand superior ierarhic.

Sarcina de a exercita principalul control de tip ,,tutela administrativa" in Romania ii revine, conform Constitutiei, prefectului. Tutela se exercita in principiu din oficiu, insa nimic nu impiedica particularii sa sesizeze prefectul in legatura cu ilegalitatea unui act administrativ emis de o autoritate locala autonoma. Chiar primarul are obligatia, conform Legii administratiei publice locale, nr. 141/2004, sa sesizeze prefectul atunci cand constata ca o hotarare a consiliului local, pe care el trebuie sa o duca la indeplinire, este ilegala.

Intrebarea care se pune este aceea daca aceasta sesizare are utilitate practica si efecte juridice, dat fiind faptul ca prefectului i se inainteaza intr-un termen de 3 zile de la adoptare orice act al autoritatilor autonome ( art. 49 din Legea nr. 141/2004). Prefectul este, insa, obligat, in temeiul O. G. Nr. 27/2002, sa ofere un raspuns petitionarului, in termen de 30 de zile de la primirea reclamatiei, indiferent de faptul ca raspunsul este negativ sau pozitiv. Astfel, Recursul de tutela, desi posibil, nu are insemnatatea practica pe care o au celelalte doua forma de recurs administrativ.

Recursul administrativ reprezinta o importanta deosebita in economia reglementarilor referitoare la apararea drepturilor administratilor in raporturile lor cu administratia; el reprezinta o cale facila de obtinere a repararii dreptului sau interesului legitim vatamat.

Acest recurs si-a dovedit utilitatea practica, astfel incat face de multe ori inutil recursul jurisdictional. Increderea in administratie este insa de cele mai multe ori mai redusa decat in corpul judecatoresc, prin urmare acestora le este data deplina competenta de a solutiona litigiile administrative, si activitatea acestora beneficiaza de o reglementare mai minutioasa.

Recursul administrativ este ,,garantia principala a repararii insuficientelor si eroilor administratiei, controlul judecatoresc fiind doar o garantie subsidiara, ce intervine in cazul in care garantia principala nu a fost suficienta pentru satisfacerea celui vatamat in cazul in care garantia principala nu a fost suficienta pentru satisfacerea celui vatamat."