Procedura anularii actelor si deciziilor nelegale privind atribuirea contractelor de achizitie publica

Procedura anularii actelor si deciziilor nelegale privind atribuirea contractelor de achizitie publica

1. Procedura administrativa

Potrivit art. 80 alin (1) din O.U.G. nr. 60/2001, actele sau deciziile nelegale privind atribuirea contractului de achizitie publica pot fi atacate pe cale administrativa si judecatoreasca.

Forma de atac pe cale administrativa a actelor si deciziilor nelegale este contestatia care, sub sanctiunea decaderii, trebuie depusa la autoritatea contractanta cu respectarea urmatoarelor termene:[1]

-in cel mult 5 zile lucratoare de la data publicarii unui anunt de participare sau de la data primirii oricarui documente scris transmis de catre autoritatea contractanta, cu exceptia comunicarii privind rezultatul aplicarii procedurii;

-in cel mult 7 zile lucratoare din momentul luarii la cunostinta, in orice mod, a unui act ori a unei decizii a autoritatii competente ;

-in cel mult 10 zile de la data primirii comunicarii privind rezultatul aplicarii procedurii pentru atribuirea contractului de achizitie publica.

Contestatia trebuie sa cuprinda, sub sanctiunea decaderii, urmatoarele mentiuni :[2]

-titlul acesteia, adica acela de « contestatie« ;

-actul sau decizia contestata ;

-temeiul legal, adica acele dispozitii legale incalcate prin actul sau decizia nelegala ;

-interesele lezate prin actul sau decizia atacate si prejudiciile suferite sau pe care le va putea suferi contestatorul;

-modul in care contestatorul asteapta sa fie rezolvat cazul in speta si baza legala a propunerii.

Potrivit art. 90, alin (1) din O.U.G. nr. 60/2001, indata dupa primirea unei contestatii, autoritatea contractanta verifica contestatia, estimeaza temeinicia acesteia si poate adopta una din urmatoarele solutii:

a) respingerea contestatiei, printr-o hotarare motivata, pe care o va comunica, de indata, contestatorului si celorlalti participanti inca implicati in procedura pentru atribuirea  contractului de achizitie publica.  

O astfel de solutie poate fi adoptata in cazul in care contestatorul a decazut din dreptul sau de a formula contestatia, ca urmare a expirarii termenului prevazut de lege in acest scop, sau a neindeplinirii altor conditii procedurale;

b)retinerea contestatiei in vederea solutionarii ei pe fond, in cazul in care aceasta a fost formulata cu respectarea cerintelor legale.

In acest din urma caz, autoritatea contractanta are obligatia sa adopte o rezolutie motivata care va fi comunicata contestatorului si celorlalti participanti inca implicati in procedura atribuirii contractului de achizitie publica, in termen de cel mult 10 zile lucratoare de la data inaintarii contestatiei.

In termen de 2 zile lucratoare de la primirea rezolutiei contestatorul are obligatia sa notifice autoritatii contractante acordul sau refuzul sau cu privire la aceasta rezolutie si cu privire la eventualele masuri corective decise de acesta.

In cazul in care contestatorul notifica autoritatii contractante acordul sau cu privire la rezolutia si masurile corective stabilite de acesta, el decade din dreptul de a ataca in justitie aceste decizii, inclusiv din dreptul de a interveni in proces in interesul unei alte persoane (art. 90, alin (3) din O.U.G. nr. 60/2001).

Ori de cate ori autoritatea contractanta retine, in vederea solutionarii, mai multe contestatii impotriva aceleiasi decizii, ea are obligatia sa solutioneze, in mod unitar, toate contestatiile primite, avand in vedere respectarea principiului tratamentului egal al contestatorilor.

Potrivit prevederilor art. 91 alin. 1 din O.U.G. nr 60/2001, in solutionarea contestatiilor, autoritatea contractanta poate decide masuri corective de modificare sau revocare a actelor si deciziilor nelegale ori anularea unor activitati in legatura cu acestea, in scopul conformarii dispozitiilor legale. Orice masura corectiva dispusa de autoritatea contractanta trebuie sa fie precizata in rezolutia adoptata de aceasta.

Pana la solutionarea contestatiei, autoritatea contractanta suspenda, in mod obligatoriu, procedura pentru atribuirea contractului de achizitie publica in cauza. Aceasta decizie poate fi luata numai daca contestatia a fost formulata in termenul legal [art. 85 alin (1) din O.U.G. nr. 60/2001]. Suspendarea poate fi dispusa si in cazul in care autoritatea contractanta primeste o notificare privind introducerea unei actiuni in justitie.

Perioada de suspendare aferenta solutionarii unei contestatii este de 30 de zile, insa, in situatii exceptionale aceasta poate fi prelungita pana la 60 de zile de la dara inaintarii contestatiei catre autoritatea contractanta.

Decizia de suspendare se comunica, de indata, de catre autoritatea contractanta contestatorului, precum si tuturor participantilor inca implicati in procedura pentru atribuirea contractului de achizitie publica la data inaintarii contestatiei sau primirii notificarii privind introducerea unei actiuni in justitie.

De la regula potrivit careia autoritatea contractanta are obligatia de a suspenda procedura atribuirii contractului de achizitie publica, O.U.G. nr. 60/2001 prevede si anumite exceptii.

Astfel, potrivit art. 85 alin (4) din aceasta ordonanta de urgenta, autoritatea contractanta are dreptul de a nu suspenda aceasta procedura in oricare dintre urmatoarele situatii :

a)contestatia nu este inaintata in termenul legal sau nu este intocmita in conformitate cu cerintele prevazute de lege ;

b)contestatia este, in mod evident, nejustificata sau continutul acesteia este neserios;

c)prin suspendarea aplicarii procedurii pentru atribuirea contractului de achizitie publica, exista pericolul iminent de a afecta grav un interes public major, pe care autoritatea contractanta trebuie sa fie in masura sa il argumenteze.

Desi dispozitiile art. 85 alin (4) din O.U.G. nr. 60/2001 lasa sa se inteleaga faptul ca autoritatea contractanta are un drept de apreciere asupra suspendarii procedurii de atribuire a contractului de achizitie publica, in aceste situatii, suntem de parere ca, in realitate, autoritatea contractanta are doar dreptul de apreciere asupra existentei acestor imprejurari, iar, in caz afirmativ, are obligatia de a nu suspenda aceasta procedura. Numai astfel, textul de lege la care ne referim are o justificare logica, intrucat nu ne putem imagina ca desi contestatia este depusa dupa expirarea termenului  legal, autoritatea contractanta poate dispune suspendarea procedurii de atribuire a contractului de achizitie publica, in loc sa procedeze la respingerea contestatiei, in conformitate cu prevederile art. 89 alin (2) si (4) coroborate cu cele ale art. 90 alin (1) litera a) din O.U.G. nr. 60/2001.

Autoritatea contractanta are obligatia de a face cunoscuta primirea contestatiei sau a notificarii privind introducerea unei actiuni in justitie, precum si de a comunica decizia sa motivata de a suspenda sau nu procedura de atribuire a contractului de achizitie publica, tuturor participantilor inca implicati in aceasta procedura,  anexand copie de pe contestatia sau notificarea primita.

Participantii inca implicati in procedura pentru atribuirea contractului de achizitie publica, au dreptul de a adera la contestatia inaintata autoritatii contractante, prin comunicare scrisa depusa la sediul acestei autoritati, in termen de 5 zile de la primirea instiintarii privind primirea unei contestatii. Cei care adera la o contestatie au aceleasi drepturi si raspunderi cu cel care a initiat contestatia. Participantii inca implicati in procedura pentru atribuirea contractului de achizitie publica, care nu se asociaza unei contestatii, in conditiile legii, pierd dreptul de a ataca atat pe cale administrativa, cat si in justitie, actul sau decizia invocata ca nelegala prin acea contestatie.

2. Procedura judecatoreasca

Actiunea in justitie impotriva deciziilor sau altor acte ilegale ale autoritatii contractante poate fi formulata de catre contestator in termen de 30 de zile de la data primirii rezolutiei motivate prin acre a fost solutionata contestatia sau, in cazul in care nu a primit nici un raspuns, de la data expirarii termenului de solutionare a contestatiei.

Termenul de 30 de zile este un termen de decadere art. 93 alin (1) din O.U.G. nr. 60/2001

Potrivit art. 80 alin (3) din O.U.G. nr. 60/2001, actiunea in justitie se introduce la sectia de contencios administrativ a tribunalului in a carei circumscriptie teritoriala se afla sediul autoritatii contractante, prin derogare de la prevederile art. 6 alin (1) din Legea nr. 29/1990 care instituie regula competentei instantei de la domiciliul reclamantului.. asadar, O.U.G. nr. 60/2001 mentine in domeniul competentei teritoriale a instantei judecatoresti regula procedurala de drept comun prevazuta in art. 5 din C. proc. Civ.. Hotararea tribunalului poate fi atacata cu recurs la sectia de contencios administrativ a Curtii de apel. Calitatea procesuala activa in astfel de litigii apartine, contestatorului, adica persoanei care a atacat, pe cale administrativa, deciziile sau alte acte ilegale ale autoritatii contractante, dar si alte persoane fizice sau juridice pot promova o astfel de actiune judecatoreasca. Astfel, potrivit art. 81 alin (1) din O.U.G. nr. 60/2001, orice persoana fizica sau juridica, care are un interes legitim in legatura cu un anumit contract de achizitie publica si care sufera, risca sa sufere sau a suferit un prejudiciu, ca o consecinta directa a unui act sau decizii nelegale adoptate de autoritatea contractanta, poate ataca pe cale administrativa si judecatoreasca aceste acte.

Din analiza acestor dispozitii legale rezulta ca, pentru a promova o actiune judecatoreasca avand drept obiect anularea unui act sau a unei decizii nelegale a autoritatii contractante, o prima conditie consta in aceea ca reclamantul sa justifice un interes legitim in legatura cu un anumit contract de achizitie publica, nefiind necesara dovedirea unui drept al acestuia, lezat prin actul sau decizia atacata. A doua conditie se refera la faptul ca reclamantul sa fi suferit, sa sufere sau sa existe riscul de a suferi in viitor un prejudiciu ca urmare a actului sau deciziei nelegale, ceea ce inseamna ca acesta trebuie sa faca dovada prejudiciului invocat. Cele doua conditii trebuie sa fie indeplinite in mod cumulativ.

O alta conditie procedurala pentru promovarea actiunii judecatoresti o reprezinta indeplinirea procedurii administrative prealabile.

Astfel, potrivit art. 81 alin (2) din O.U.G. nr. 60/2001 actiunea in justitie se introduce numai dupa epuizarea caii de atac a contestatiei pe cale administrativa si numai daca are acelasi obiect cu contestatia. Acest text de lege prevede, in continuare, desi nu mai era necesar, ca actiunea in justitie se introduce numai atunci cand autoritatea contractanta nu a raspuns contestatiei in termenul prevazut de lege ori atunci cand contestatorul nu este satisfacut de raspunsul primit.

Intrucat O.U.G. nr. 60/2001 face trimitere la Legea nr. 29/1990 in ce priveste procedura judecatoreasca, termenul pentru introducerea actiunii in justitie este de 30 de zile de la data primirii de catre contestator a raspunsului autoritatii contractante sau de la expirarea termenului legal in care trebuia comunicat acest raspuns contestatorului. [3]

De la regula obligativitatii indeplinirii procedurii administrative prealabile pentru promovarea actiunii in anularea actelor si deciziilor nelegale ale autoritatii contractante exista urmatoarele exceptii:

Astfel, potrivit art. 81 alin (3) din O.U.G. nr. 60/2001, poate introduce o actiune in justitie, fara ca in prealabil sa fi inaintat o contestatie pe cale administrativa:

a)orice persoana fizica sau juridica, neimplicata in procedura pentru atribuirea contractului de achizitie publica, cu respectarea urmatoarelor conditii:

-a fost publicat anuntul de atribuire a contractului de achizitie publica;

-nu a expirat termenul de 15 zile de la data publicarii acestui anunt;

b)orice participant inca implicat in procedura de atribuire a contractului de achizitie publica, dar numai pentru a ataca masurile corective decise de autoritatea contractanta ca efect al solutionarii contestatiei, daca apreciaza ca aceste masuri sunt nelegale.

In mod eronat, in art. 81 alin (3) litera b) din O.U.G. nr. 60/2001 se face distinctie, sub aspectul ilegalitatii masurilor corective, intre incalcarea prevederilor acestei ordonante de urgenta si incalcarea principiilor care stau la baza atribuirii c contractului de achizitie publica prevazute in art. 2 ala aceleiasi ordonante;

c)orice ofertant, numai in cazul in care autoritatea contractanta incheie contractul de achizitie publica mai devreme de 15 zile de la data transmiterii comunicarii privind rezultatul aplicarii procedurii de atribuire a contractului de achizitie publica. Si in aceasta situatie, actiunea poate fi promovata in acelasi termen de 15 zile de la data publicarii anuntului de atribuire a contractului de achizitie publica.

Persoana fizica sau juridica are obligatia de a notifica de indata, autoritatii contractante despre introducerea actiunii in justitie, precum si de a  asigura primirea notificarii de catre aceasta autoritate, in cel mult 3 zile lucratoare de la data introducerii actiunii (art. 83 din O.U.G. nr. 60/20041).

Potrivit art. 84 din O.U.G. nr. 60/2001, nu pot fi contestate si atacate in justitie urmatoarele decizii ale autoritatii contractante:

-deciziile referitoare la alegerea unuia dintre criteriile prevazute de lege pentru atribuirea unui contract de achizitie publica;

-deciziile referitoare la alegerea numarului de candidati selectati, daca acest numar este stabilit conform legii;

-deciziile referitoare la acordarea marjei de preferinta interna[5];

-deciziile referitoare la suspendarea aplicarii procedurii pentru atribuirea unui contract de achizitie publica;

-deciziile referitoare la anularea procedurii pentru atribuirea unui contract de achizitie publica, in cazul in care decizia de anulare a fost luata ca urmare a indeplinirii uneia dintre circumstantele prevazute de lege si inainte de transmiterea comunicarii privind rezultatul aplicarii procedurii de achizitie publica.

Aceste decizii ale autoritatii contractante sunt exceptate atat de la controlul administrativ, cat si de la controlul judecatoresc.

Cu toate acestea, dispozitiile art. 84 din O.U.G. nr. 60/2001, nu trebuie interpretate intr-un sens contrar prevederilor art. 21 din Constitutia Romaniei care instituie principiul accesului liber la justitie.[6]

Prin urmare, in realitate, o contestatie si, respectiv, o actiune judecatoreasca poate fi promovata si impotriva acestor decizii, instanta de contencios-administrativ avand competenta sa exercite un control minim de legalitate, constand in verificarea indeplinirii conditiilor sau imprejurarilor prevazute de lege pentru emiterea deciziilor atacate.

In caz afirmativ, actiunea judecatoreasca va fi respinsa ca neintemeiata, iar in caz contrar, se va putea dispune anularea unor asemenea decizii. Astfel, de exemplu, daca autoritatea contractanta a selectat un candidat pe baza unui alt criteriu decat cel prevazut de lege pentru atribuirea unui contract de achizitie publica, decizia sa este nelegala si va putea fi anulata de catre instanta de contencios-administrativ. De asemenea, daca s-a dispus anularea aplicarii procedurii pentru atribuirea unui contract de achizitie publica, fara a fi indeplinita vreuna din circumstantele prevazute de lege in acest sens, decizia autoritatii contractante este nelegala si poate fi anulata.

Instanta de contencios-administrativ nu va putea anula insa o decizie a autoritatii contractante pe considerente de oportunitate care se incadreaza in limitele dreptului de apreciere ale autoritatii administrative.

In termen de cel mult 10 zile de la introducerea unei actiuni in justitie, instanta de judecata poate hotari, la cererea reclamantului, luarea unor masuri cu caracter provizoriu, pana la solutionarea pe fond a cauzei, dupa cum urmeaza:[7]

a)suspendarea aplicarii procedurii de atribuire a contractului de achizitie publica;

b)oprirea implementarii oricarei decizii a autoritatii contractante privind continuarea acestei proceduri.

Aceste masuri provizorii pot fi luate numai la cererea expresa a reclamantului care invoca un prejudiciu grav si iminent, in scopul de a elimina acest prejudiciu sau de a preveni lezarea intereselor persoanei in cauza.

Pentru a dispune aceste masuri, instanta judecatoreasca trebuie sa verifice temeinicia cererii reclamantului si va dispune admiterea sau respingerea cererii acestuia, dupa cum o va gasi sau nu intemeiata. La solutionarea cererii de luare a acestor masuri provizorii, instanta de judecata poate lua in considerare consecintele probabile ale acestor masuri asupra tuturor categoriilor de interese ce ar putea fi lezate prin masurile respective, inclusiv interesul public si poate sa nu decisa astfel de masuri in situatia in care consecintele negative ale acestora pot fi mai mari decat beneficiile lor.

In cazul in care instanta decide luarea uneia dintre masurile cu caracter provizoriu, solutionarea pe fond a cauzei va avea loc in regim de urgenta si, oricum, nu intr-un termen mai mare de 60 de zile de la data introducerii actiunii [art. 94 alin (3) din O.U.G. nr. 60/2001]. Cu alte cuvinte, suspendarea procedurii de atribuire a contractului de achizitie publica sau alte masuri provizorii nu pot dura o perioada mai mare de 60 de zile.

Solutionarea actiunii judecatoresti se face cu citarea partilor, fiecare sustinandu-si propriu punct de vedere si prezentand dovezile necesare.

Procedura judecatoreasca aplicabila acestor litigii este cea reglementata de Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990.

Participantii inca implicati in procedura pentru atribuirea contractului de achizitie publica au dreptul de a formula la instanta competenta cereri de interventie in termen de 15 zile de la primirea instiintarii privind introducerea actiunii in justitie.[8] Cei care nu au formulat cereri de interventie in acest termen pierd dreptul de a ataca pe cale administrativa si in justitie actul sau decizia impotriva careia s-a introdus actiunea in justitie [art. 88 alin (2) din O.U.G. nr. 60/2001].

Examinand pe fond actiunea, instanta de contencios-administrativ poate pronunta urmatoarele solutii:[10]

a)anularea deciziei nelegale atacate sau a altui act de autoritate ilegal;

b)dispunerea unor masuri de corectare, modificare sau care asigura corectarea sau modificarea acestor acte sau decizii, inclusiv a specificatiilor tehnice care au caracter discriminatoriu ori a altor cerinte care au acelasi caracter din orice document legat de procedura pentru atribuirea contractului de achizitie publica.

Persoana fizica sau juridica careia i s-a cauzat un prejudiciu printr-o decizie ilegala a autoritatii contractante poate solicita acordarea de despagubiri printr-o actiune separata, introdusa ulterior anularii deciziei respective pe cale administrativa sau judecatoreasca.[11]

Actiunea in justitie avand ca obiect acordarea de despagubiri se introduce la sectia de contencios-administrativ a tribunalului in a carei circumscriptie teritoriala se afla sediul autoritatii contractante, iar impotriva hotararii tribunalului se poate declara recurs la sectia de contencios-administrativ a Curtii de apel.

In cazul in care contractul de achizitie publica nu este deja incheiat, cuantumul despagubirilor la care poate fi obligata autoritatea contractanta este limitat, neputand depasi costurile suplimentare fata de costurile pe care reclamantul le-ar fi platit oricum in situatia in care autoritatea contractanta nu ar fi incalcat legea.

In cazul in care contractul de achizitie publica este deja incheiat, iar reclamantul isi limiteaza, el insusi obiectul cererii de chemare in judecata la plata despagubirilor reprezentand costul intocmirii ofertei si/sau al participarii la procedura pentru atribuirea contractului de achizitie publica, el va trebui sa faca dovada prejudiciului suferit si a faptului ca ar fi avut o sansa de a castiga contractul, dar care i-a fost compromisa de autoritatea contractanta prin masurile sale administrative ilegale [art. 96 alin (2) din O.U.G. nr. 60/2001].

Dovada ilegalitatii deciziilor sau altor acte ilegale ale autoritatii contractante care au cauzat prejudiciul invocat de catre reclamant se face fie cu hotararea judecatoreasca irevocabila  prin care au fost anulate aceste acte administrative, fie prin actele adoptate de autoritatea contractanta prin care a luat masurile corective ca urmare a contestatiei formulate de persoana fizica sau juridica pagubita.