Specificul resurselor umane in administratia publica

SPECIFICUL RESURSELOR UMANE IN ADMINISTRATIA PUBLICA

1.1.1. FUNCTIONARUL PUBLIC

Sistemul administratiei publice presupune aplicarea unor politici de resurse umane ce prezinta anumite aspecte specifice, determinate de activitatea desfasurata in institutiile publice. Aceasta activitate are drept scop si finalitate servirea intereselor generale si satisfacerea cerintelor cetatenilor, fiind reglementata si organizata potrivit legii. In vederea realizarii acestei activitati si a scopului sau primordial, autoritatile administratiei publice sunt investite cu atributii de putere publica, adica acele atributii care le permit sa satisfaca interesele generale ale cetatenilor.

Pentru realizarea acestui deziderat, prin lege, se constituie diferite functii publice. Prin functie publica se intelege situatia juridica a persoanei fizice investita legal cu atributii si responsabilitati in scopul realizarii prerogativelor de putere publica de catre o autoritate publica, ce consta in ansamblul drepturilor si obligatiilor care formeaza continutul juridic complex al raportului dintre persoana fizica respectiva si organul care a investit-o.[1] Aceste functii publice sunt incredintate functionarilor publici, adica acelor persoane prin care actioneaza institutiile publice si care formeaza administratia statului.

Functionarul public este o persoana care, in conformitate cu dispozitiile actelor normative, este numita de autoritatea publica competenta sau aleasa potrivit normelor legale si investita in mod legal cu atributiile functiei sale, prestand in mod permanent o activitate, cu scopul de a asigura functionarea continua a unui serviciu public.[2]

Studiind literatura de specialitate[3], am reliefat principalele caracteristici ale functionarului public :

este o persoana numita de o autoritate competenta;

este ales potrivit normelor legale;

ocupa posturi si detine functii publice;

investit in mod legal cu atributiile functiei sale;

presteaza in mod permanent o activitate cu scopul de a asigura functionarea continua a unui serviciu public;

are un statut propriu in care sunt precizate drepturi si obligatii;

investirea sa, in special pentru functionarii publici numiti, atrage o procedura specifica de depunere a juramantului de credinta.

Functionarul public are o serie de obligatii cu caracter moral (scrise sau nescrise) ce circumscriu etica profesiei de functionar si care poarta generic denumirea de "deontologie profesionala". Principalele obligatii cu caracter moral, dintre care unele au dobandit si caracter de obligatii profesionale, sunt urmatoarele:

a)   probitatea, aceasta semnificand corectitudinea de care trebuie sa dea dovada un functionar public;

b)  demnitatea;

c)   impartialitatea;

d)  subordonarea, respectiv obligatia de a executa ordinele sau instructiunile primite de la sefii ierarhici;

e)   fidelitatea, aceasta presupunand executarea sarcinilor de serviciu pentru si in interesul institutiei pentru care acesta lucreaza;

f)   respectul fata de functie;

Pe langa aceste obligatii cu caracter moral, functionarul public are si o serie de drepturi si obligatii din punct de vedere juridic, care pot fi grupate in doua mari categorii:

o    legale

o    contractuale - negociate sau acceptate.

Principalele drepturi ale functionarilor publici sunt urmatoarele:

dreptul la opinie;

dreptul la asociere sindicala;

dreptul la greva;

dreptul la salariu;

dreptul la stabilitate in functie, acestia neputand fi suspendati sau eliberati din functie decat in conditiile prevazute de lege.

dreptul la odihna;

dreptul la cumul de functii, cu acordul conducerii institutiei publice la care functionarul detine functia de baza;

dreptul la restituirea cheltuielilor de transport;

dreptul la perfectionare permanenta, potrivit caruia functionarii publici au dreptul si indatorirea sa-si perfectioneze continuu activitatea profesionala;

dreptul la pensie;

dreptul la protectie;

dreptul la despagubire.

Principalele obligatii legale ale functionarului public sunt urmatoarele:

obligatia indeplinirii cu profesionalism, impartialitate si in conformitate cu legea a atributiilor ce le revin prin functiile publice incredintate;

obligatia de fidelitate fata de institutie;

obligatia de subordonare ierarhica;

obligatia de a se abtine de la exprimarea sau manifestarea publica a convingerilor si preferintelor lor politice;

obligatia de a urma forme de perfectionare profesionala;

obligatia de a respecta intocmai regimul juridic al conflictului de interese si al incompatibilitatilor[4]

obligatia de a pastra secretul de serviciu in conditiile prevazute de lege (timp de 3 ani);

obligatia de discretie profesionala;

obligatia de informare publica;

obligatia de colaborare intre functionarii publici pentru indeplinirea sarcinilor ce le revin;

obligatia de respectare a competentei functiei.

1.1.2. POLITICA DE PERSONAL IN ADMINISTRATIA PUBLICA

Studiind literatura de specialitate[5], am constatat ca exista doua acceptiuni in legatura cu notiunea de "politica de personal" in administratia publica, astfel:

in sens restrans, politica de personal se refera la principiile si regulile dupa care se realizeaza incheierea, modificarea sau desfacerea contractului de munca, precum si obligatiile functionarilor publici. Din acest punct de vedere, in Romania nu exista deosebiri semnificative intre regimul juridic al functionarilor publici si ceilalti salariati;

in sens larg, politica de personal cuprinde in plus regulile si principiile referitoare la crearea conditiilor de munca adecvate in cadrul autoritatilor administratiei publice in vederea desfasurarii in bune conditii a activitatii functionarilor publici.

Ca atare, politica de personal[6] se refera la ansamblul proceselor de pregatire a personalului, de perfectionare a pregatirii profesionale a functionarilor publici, de recrutare, selectie, evaluare, promovare si incetare din functie.

Caracteristicile principale ale politicii de personal in institutiile publice se refera la:

fundamentarea pe principii etico-morale si profesionale de apreciere si promovare;

caracterul unitar pentru toate institutiile publice;

situarea pe prim-plan a rationalitatii.

O politica rationala de personal presupune existenta unor norme logice, clare, realizabile, dar si adaptarea politicii la schimbarile din viata economico-sociala. Masurile referitoare la schimbare si refacere trebuie adoptate in mod treptat, incercand sa se asigure astfel continuitatea, stabilitatea si eficacitatea functionarilor publici in functiile ocupate.

1.1.3. PREGATIREA PROFESIONALA A FUNCTIONARILOR PUBLICI

Necesitatea pregatirii temeinice din punct de vedere profesional a functionarilor publici este impusa de mediul economico-social in continua schimbare si, mai ales, de specificul activitatii din institutia publica, activitate ce trebuie sa se desfasoare in conditii de eficienta. De multe ori pregatirea profesionala este neglijata si este folosit un numar mare de personal, inlocuindu-se calitatea prin cantitate.

In administratia publica, orice functie solocita pregatire profesionala si/sau in domeniul managementului, cunostintele fundamentale generale nefiind suficiente pentru indeplinirea functiilor publice. Deci este necesara detinerea de catre functionarul public atat a unei competente profesionale, cat si in domeniul managementului public pentru a desfasura o activitate eficienta in cadrul sistemului administrativ prin previzionarea evolutiilor viitoare, organizarea activitatii, gestionarea resurselor, motivarea angajatilor si controlul modului de desfasurare a proceselor. Trebuie sa se acorde atentie pregatirii profesionale a functionarilor publici care exercita functii de conducere, cat si celor cu functii de executie.

Prin competenta[7] se intelege capacitatea unei persoane de a realiza, in mod corespunzator si cu eficienta maxima, sarcinile care ii revin. Competenta duce la obtinerea performantei si, de aici, productivitatea si eficacitatea muncii. Performantele unui manager public se reflecta in performantele institutiei pe care o conduce. Competenta profesionala a unui manager public trebuie sa se imbine armonios cu competenta manageriala, respectiv capacitatea de a conduce un grup de persoane, un domeniu distinct sau o institutie publica.

Consider ca orice functionar public trebuie sa aiba o pregatire generala, specifica domeniului in care lucreaza. In timp, cunostintele sunt completate cu experienta acumulata din practica, dar si cu informatii rezultate din procesul de pregatire care trebuie sa aiba un caracter permanent. Atingerea unei performante de catre functionarii publici este rezultatul unui proces permanent de pregatire ce conduce la competenta profesionala.

Noua abordare a managementului public presupune ideea ca functionarul public trebuie sa se simta responsabil pentru eficienta activitatii desfasurate si pentru eficacitatea propriei munci. Potrivit modelului birocratic, functionarul public nu gandeste prin prisma costului efectiv si deci nu se simte responsabil pentru eficienta propriei activitati. Acest fenomen apare datorita faptului ca functionarii publici nu sunt stimulati sa lucreze eficient.

Luand in considerare aspectele mentionate, dupa 1991, in Germania a aparut ca o necesitate folosirea indicatorilor de performanta, ca mijloc de motivare, evaluare si recompensare a activitatii desfasurate de functionarii publici. Astfel a fost constituit un sistem al indicatorilor de performanta cu aplicabilitate in toate sferele administratiei.

Diverse studii[8] au demonstrat ca utilizarea sistemului indicatorilor de performanta are impact atat asupra performantei propriu-zize a functionarilor publici, cat si asupra procesului de intelegere si imbunatatire a ceea ce se asteapta de la respectivii angajati. Utilizarea acestui sistem accentueaza contributia individuala fata de efortul de grup, dar permite si determinarea productivitatii muncii pentru fiecare functionar public si corelarea rezultatului cu salariul efectiv.

Competenta, respectiv performanta, reprezinta momentul final al unui proces permanent de pregatire si perfectionare a pregatirii functionarilor publici in domeniul de specialitate. Pregatirea profesionala a functionarilor publici este abordata din doua perspective:

o    specializarea functionarilor pe posturi si functii publice;

o    pregatirea generala diversificata, obtinuta prin rotatia pe posturi si functii a functionarilor  publici;

Cele mai multe sisteme administrative functioneaza potrivit primei acceptiuni, desi cea de-a doua are mai multe avantaje.

Problema pregatirii profesionale a functionarilor publici implica o abordare diferentiata. Astfel, orice functionar public, indiferent de postul si/sau functia pe care le ocupa, trebuie sa aiba o pregatire medie, de baza; la aceasta se adauga pregatirea de specialitate, intr-un domeniu distinct pentru functionarii publici cu functii de conducere, iar corolarul este reprezentat de pregatirea in domeniile managementului si psihologiei.

Pregatirea functionarului public este un proces complex si continuu. Complexitatea se refera la succesiunea treptelor de invatamant pe care trebuie sa le parcurga, incepand cu scoala elementara si terminand cu  acele cursuri postuniversitare, de specializare intr-un domeniu distinct de activitate.

Continuitatea se refera la preocuparea pentru perfectionarea continua a pregatirii functionarilor publici. De fapt, aceasta este o obligatie legala pentru toti functionarii publici. Cateva forme de perfectionare a pregatirii profesionale:

o    instruire la locul de munca sub controlul direct al sefului;

o    participarea la cursuri organizate in cadrul institutiei publice sau in altele, precum si in centre special constituite;

o    implicarea in programe personale de perfectionare;

o    participarea la stagii de pregatire, specializare in tara si/sau in strainatate, in institutii de invatamant superior, inclusiv postuniversitar.

Se organizeaza si consfatuiri periodice cu autoritatile administratiei publice pentru anumite categorii de functionari, simpozioane, conferinte, schimburi de experienta.

1.1.4. RECRUTAREA SI SELECTIA FUNCTIONARILOR PUBLICI

Recrutarea functionarilor publici, in esenta,  se refera la atragerea unui personal calificat pentru ocuparea posturilor vacante.

Activitatea de recrutare prezinta o importanta deosebita deoarece se urmareste mai mult decat simpla ocupare a unor posturi libere; se doreste alcatuirea unui aparat administrativ pregatit din punct de vedere profesional si eficient.

Activitatea de recrutare presupune parcurgerea urmatoarelor etape:

o    analiza cerintelor postului vacant;

o    intocmirea specificatiilor aferente activitatii in postul liber;

o    cercetarea posibilitatilor privind locurile unde pot fi gasiti posibilii candidati;

o    atragerea candidatilor pentru posturile vacante.

Selectia reprezinta un ansamblu de procese de analiza a calitatilor si a pregatirii profesionale a candidatilor, in vederea numirii pe posturi si/sau functii publice a functionarilor publici necesari.[10]

Exista doua mari categorii de metode de selectie a functionarilor publici:

a)   metode democratice precum: candidatura prin posta, testele, concursul, interviurile, conversatiile etc.;

b)  metode nedemocratice folosite si astazi in anumite zone - alegerea depinde de traditiile existente, raporturile dintre politica si serviciile publice, grad de cultura si civilizatie. Una dintre aceste metode este reprezentata de favoritism (nepotism).

In Romania, metodele si tehnicile de selectie folosite cu precadere sunt urmatoarele:

a)   convorbirea cu candidatii - interviul;

b)  cercetarea referintelor si calificativelor candidatilor;

c)   satisfacerea unor criterii formale de catre candidati;

d)  probele de verificare a cunostintelor;

e)   testele.

Metodele enumerate pot fi folosite individual sau in comparatie cu celelalte.

Prin aplicarea diferitelor tehnici de selectie se doreste descoperirea candidatului care corespunde cel mai bine postului sau functiei vacante. Utilitatea selectiei este justificata de faptul ca in administratia publica trebuie sa functioneze un numar mic de persoane, dar cu o pregatire profesionala adecvata, fiind preferati functionarii publici cu o cultura generala vasta, specializati pentru anumite posturi sau functii publice sau apti sa realizeze o mare varietate de sarcini.

1.1.5. NUMIREA FUNCTIONARILOR PUBLICI

Numirea in functie se face de catre autoritatea administrativa, in ordinea rezultatelor obtinute la concurs.

Majoritatea functionarilor publici (cu exceptia celor alesi) sunt investiti in functie printr-un act administrativ de numire unilateral; o data cu aceasta, functionarii publici sunt investiti si cu atributiile corespunzatoare postului pentru care au candidat, atributii specificate prin lege.

Numirea intr-o functie publica reprezinta o procedura de drept public infaptuita printr-un act administrativ unilateral, functionarii publici astfel numiti exercitand puterea publica si avand dreptul de a-si indeplini functia in cadrul competentei stabilite de lege.

Oricare ar fi actul de numire (decret al Presedintelui, ordin al ministrului, al prefectului sau dispozitia primarului), acesta reprezinta un act administrativ prin care statul investeste pe cel numit in functie cu toate efectele sale juridice si ii recunoaste calitatea de functionar public.

La numirea in functiile publice, legea stabileste anumite conditii generale pentru ocupantul sau:

o    sa fie cetatean roman, cu domiciliul in Romania;

o    sa aiba capacitate deplina de exercitiu;

o    sa nu aiba antecedente penale;

o    sa fie apt din punct de vedere medical pentru indeplinirea atributiilor ce-i revin;

o    sa aiba o reputatie corespunzatoare exigentelor functiei;

o    sa corespunda din punct de vedere al cerintelor legate de vechime si pregatire profesionala.

O persoana dobandeste calitatea de functionar public o data cu actul de numire. In caz de neprezentare la post, se revoca numirea in conditiile legii.

Daca legea stabileste obligativitatea depunerii juramantului de credinta, aceasta reprezinta o conditie esentiala pentru ca functionarul respectiv sa fie investit in mod legal. Refuzul de depunere a juramantului este echivalent cu neacceptarea postului respectiv.

In concluzie, numirea functionarilor publici reprezinta o activitate intrinseca procesului de management din administratie si simbolizeaza inceputul perioadei de exercitare a sarcinilor, competentelor, responsabilitatilor si atributiilor stabilite legal de catre persoana numita.

1.1.6. MOTIVAREA FUNCTIONARILOR PUBLICI

Studiind literatura de specialitate, am ajuns la concluzia ca una din principalele cauze ale disfunctionalitatilor din sistemul administrativ romanesc este reprezentata de precaritatea politicilor de personal, care nu aplica forme de motivare si nu stimuleaza functionarii publici sa se implice in realizarea obiectivelor institutiei publice. Efectele unor astfel de politici afecteaza calitatea serviciilor publice, cu consecinte negative in plan social. De aici rezulta necesitatea aplicarii unor schimbari in sistemul de motivare a functionarilor publici.

Principalele forme de motivare[11] a functionarilor publici din Romania sunt:

acordarea unui salariu mai mare;

avansarea pe post sau functie;

promovarea unui sistem de indicatori de performanta;

1.Salarizarea functionarilor publici se realizeaza pe baza unor clase de salarizare pentru fiecare post si functie; exista posibilitatea majorarii salariilor functionarilor chiar daca raman in acelasi post, dar desfasoara o activitate eficienta. Diferentierile salariale pentru stimularea/motivarea functionarilor pot fi realizate sub urmatoarele forme:

o    salariu majorat, in conditiile in care se coreleaza salariul cu conditiile deosebite in care se desfasoara activitatea;

o    sporuri de salariu acordate pentru continuitate, acestea reprezentand un mijloc de combatere a mobilitatii personalului;

o    premii anuale, stabilite prin lege, sub forma de gratificatii pentru ansamblul realizarilor obtinute si cresterea eficientei in institutia publica respectiva. Dat fiind faptul ca aceste premii se repartizeaza intre membrii colectivului, functionarii sunt cointeresati si stimulati in vederea obtinerii lor, creandu-se un climat organizational caracterizat prin colaborare, ajutor mutual si control reciproc.

2.Atunci cand se efectueaza o avansare pe post sau functie a unui functionar public se recomanda sa se tina seama de eficienta activitatii desfasurate, dar si de evaluarea realizata de sefii directi cu privire la posibilitatile reale ale angajatului de a face fata unor exigente sporite.

In ceea ce priveste ordinea in care se efectueaza avansarile, echitabil ar fi sa se acorde prioritate celor cu vechime in institutia publica, fara a ridica acest criteriu la rang de regula. In conditiile in care se efectueaza o avansare automata, efectul stimulator al acestei metode devine nul.

Cred ca avantajul utilizarii acestei forme de stimulare consta in aceea ca functionarii publici sunt motivati sa-si imbunatateasca pregatirea profesionala in vederea promovarii, dar si pentru obtinerea unor salarii majorate.

3. Utilizarea sistemului indicatorilor de performanta are un efect dublu:

o    Stimuleaza functionarii publici in vederea obtinerii celor mai bune rezultate;

o    Permite o evaluare a contributiei fiecaruia la rezultatul final.

Desi promovarea unui astfel de sistem prezinta numeroase aspecte pozitive, se constata o preocupare scazuta a functionarilor publici din departamentele de personal pentru particularizarea prevederilor generale mentionate in lege la specificul activitatilor desfasurate de fiecare salariat din sistemul administratiei publice.

Consider ca este recomandabila accelerarea procesului de aplicare a prevederilor legale pentru cresterea calitatii activitatii desfasurate de catre functionarii publici.

1.1.7. EVALUAREA FUNCTIONARILOR PUBLICI

Pentru evaluarea functionarilor publici se foloseste sistemul aprecierii anuale reglementat obiectiv in "Statutul functionarului public". Principalele caracteristici ale procesului de evaluare se refera la:

o    precizarea evaluatorilor;

o    determinarea limitelor intre care trebuie facuta cunoscuta activitatea de evaluare;

o    precizarea modului in care se va desfasura activitatea de evaluare;

o    identificarea eficientei activitatii de evaluare;

o    implicarea sefilor directi in acest proces;

o    informarea functionarului in legatura cu rezultatul evaluarii;

o    acceptarea si solutionarea contestatiilor formulate.

Studiind diverse publicatii de specialitate,[12] am observat ca se recomanda efectuarea evaluarii activitatii functionarului de catre seful direct, intrucat realizarea unor sarcini ale acestuia depinde de modul in care isi desfasoara activitatea cel evaluat.

In conditiile in care la evaluarea activitatii unui functionar public participa intregul colectiv, consecintele acestui proces (mariri de salariu, promovari) sunt mai usor acceptate si nu dau nastere la interpretari.

Pentru fiecare functionar public se completeaza anual o fisa de apreciere de catre seful direct sau de o persoana abilitata in acest sens.

Dupa opinia mea, acest proces prezinta o importanta deosebita, intrucat o evaluare imprecisa poate reprezenta o cauza a esecurilor viitoare. Acordandu-le tuturor calificativul "exceptional", se poate ajunge la rezultate negative, la demobilizarea atat a celor cu rezultate deosebite, deoarece se considera nedreptatiti, fiind pusi pe picior de egalitate cu persoanele mai putin performante, dar si a acestora din urma, care considera ca au rezultate foarte bune si ca pot reduce efortul depus.