Privita din punct de vedere sociologic, administratia publica nu reprezinta altceva decat o suma de colectivitati umane care organizeaza anumite actiuni in favoarea altor oameni. Din acest punct de vedere, problema oamenilor care lucreaza in administratie capata o importanta considerabila. Oricat de perfecta ar fi organizarea unui organism social si oricat de bune legi si decizii ar fi, ramane doar o simpla schema, fara viabilitate, daca nu exista oameni competenti, activi si devotati pentru realizarea scopului stabilit.
Functia in cadrul administratiei publice, poate fi definita "ca un ansablu de atributii stabilite prin lege sau prin actele juridice emise pe baza si in executarea legii, atributii pe care le indeplineste o persoana fizica angajata intr-un organ al administratiei publice si care are abilitatea legala de a indeplini aceste atributii ale administratiei publice".
Fiecare functie publica se caracterizeaza prin anumite trasaturi, dar tuturor functiilor publice le sunt comune urmatoarele
functia publica reprezinta un complex de drepturi si obligatii, care nu sunt facultative, ci obligatorii pentru persoana investita;
de asemenea functia publica are caracter de continuitate care decurge din insasi continuitatea existentei statului; din aceasta nu trebuie sa tragem concluzia ca functia publica nu poate fi exercitata intermitent; nu trebuie confundata functia insasi cu realizarea ei;
functia publica nu poate face obiectul unei intelegeri intre parti; ea este rezultatul unui act universal de vointa prin investirea legala ce acorda persoanei care exercita functia;
functia publica este accesibila tuturor cetatenilor, in conditiile legii;
Asupra functiei publice exista mai multe tipuri de conceptii pe care le au in general, functionarii:
functia publica este vazuta ca:
o meserie de contact cu publicul (functiile de ghiseu, functiile prin care se realizeaza anumite prestatii in favoarea cetatenilor, functile prin care se exercita controlul de vama, de bilete de tren etc.);
o meserie tehnica, dificila si adesea periculoasa, functionarul nefiind intr-un raport direct cu publicul (dispeceratul unui nod de cale ferata ce dirijeaza circulatia trenurilor);
mijloc de exprimare a autoritatii, functie ce le da functionarilor anumite satisfactii;
functia publica este privita prin natura sa ca o functie sociala; aceasta implica de la inceput ca acela care o exercita sa aiba o veritabila vocatie de a se preocupa de cauza publica.
Desi continutul de functie este foarte variat, se poate face, totusi, o clasificare a lor; functii de conducere (ministru si adjunctii sau asimilatii acestuia, director si director general, sef birou si sef serviciu, prefect, subprefect, primar, etc.) si functii de executie (cu o sfera foarte larga in raport de pregatirea de specialitate a celor ce detin aceste functii, care nu au dreptul de decizie, ci doar caracter de prestatie).
Antonie Iorgovan face si o clasificare analitica a functiilor de conducere si a celor de executie si anume:
functii care presupun toate elementele conducerii, sau numai ale unora dintre acestea;
functii prevazute numai in Constitutie (demnitari si anumite functii eligibile), functii prevazute in Statutul functionarilor publici, respectiv in statute speciale pentru unele sectoare ori organe;
functii de conducere la nivelul organului administrativ, respectiv la nivelul organelor interne si la nivelul compartimentelor;
functii de conducere cu o natura exclusiv administrative (ministru, director general, director, rector, etc) si functii de conducere de specialitate (director ethnic, inginer sef, contabil sef,)
functii de conducere retribuite si neretribuite;
functii de executie pur administrative si functii de specialitate;
functii de executie civila, respectiv cu caracter militar;
functii de executie care presupun repartizarea sau ocuparea lor pe baza de alegeri;
functii de executie potrivit Statului functionarilor publici si functii precizate prin statutele speciale.
Functionarul pubic este, deci, persoana fizica investita cu o functie publica cu caracter de permanenta in serviciile autoritatii centrale sau locale, ori in institutiile publice care apartin acestora. Ocuparea functiei de catre functionar, in mod legal se face prin simpla investire sau prin investirea urmata de incheierea unui contract de munca, sau prin simpla incheiere a unui contract de munca.
Investirea este un act unilateral de putere, iar contractul de munca este un accord de vointa.
De aceea problema investirii legale a celor care exercita diferite functii in organele administratiei publice este valabila independent de contractul de munca.
Persoanele care exercita diferite functii in organele administratiei publice trebuie sa beneficieze de investitura legala de a exercita permanent sau temporar o insarcinare in serviciul unui organ de stat; atunci avem un functionar de fapt, notiune intrebuintata in special in dreptul penal.
In mod logic, actele si faptele functionarului de fapt ar trebui considerate nevalabile si, deci, neproducatoare de efecte juridice. Cu toate acestea, viata practica a dovedit ca se face distinctie intre situatia lipsei totale de investire (deci, in fapt, o uzurpare a functiei ) si situatia functionarului temporar investit si care executa atributiile unei functii, in mod public; in acest ultim caz, este necesar sa luam in considerare regula validitatii aparentei in drept; sa admitem, deci, ideea ca actele si faptele unui asemenea functionar, produc efecte juridice limitate, daca au creat drepturi subiective in favoarea tertilor de buna-credinta, care nu cunosteau si nici nu ar fi putut sa cunosca neregularitatea investirii.
Functionarii administrativi pot fi grupati in mai multe categorii, in raport de criteriile folosite:
in raport de gradul de competenta in exercitarea functiei nominalizam
functionarii cu munci de raspundere, deci functionarii de decizie si control; acestia au ca principale atributii conducerea si coordonarea activitatii celorlalti angajati, putand adopta si acte decizionale;
functionarii fara munci de raspundere, deci functionari auxiliari sau de executie, acestia desfasoara mai mult o activitate faptica, fie de pregatire a actelor decizionale, fie de punere a lor in executare, activitatea lor fiind strict indrumata.
Este necesar un echilibru intre numarul functonarilor de decizie si control si acela al functionarilor de executie, echilibru care nu este imuabil si strict uniform, pentru ca depinde de o serie de factori, cum ar fi:
introducerea tehnicii noi ce duce la reducerea functionarilor, mai ales de executie;
numarul si structura populatiei cu care intra in contact organul administrativ (cu cat numarul populatiei este mai mare intr-o unitate administrativ - teritoriala, cu cat numarul functionarilor ce o deservesc nemijlocit trebuie sa fie mai mare;)
specificul problemelor ce intra in componenta organului administrativ si scopul pentru care a fost creat influenteaza raportul dintre numarul functionarilor de decizie si control si numarul functionarilor de executie.
