drept administrativ - izvoarele dreptului administrativ

DREPT ADMINISTRATIV

IZVOARELE DREPTULUI ADMINISTRATIV

Analiza izvoarelor dreptului in teoria generala a dreptului a pus in lumina doua categorii de acceptiuni ale acestei notiuni :izvor de drept in sens material si izvor de drept in sens formal.

Izvoarele materiale ale dreptului ,denumite si izvoare reale sunt concepute ca adevarate "dat"-uri ale dreptului,realitati exterioare acestuia ,care determina actiunea legiuitorului sau dau nastere unor reguli izvorate din necesitatile practice.

Izvoarele materiale reprezinta conditiile sociale care determina adoptarea unor norme juridice.Pentru ca o regula de conduita sa devina obligatorie pentru cei carora li se adreseaza ,este nevoie ca acea regula sa capete o forma juridica,prin care vointa guvernantilor sa devina vointa de stat ,obligatorie pentru membrii societatii ,pentru a putea sa intervina in caz de nevoie forta de constangere a statului.Aici intervin izvoarele formale ale dreptului.Acestea reprezinta actele normative adoptate sau emise de autotitatile publice competente,acte ce contin norme juridice,reguli de conduita obligatorii,imperative.Intr-o formulare succinta ,izvoarele formale reprezinta formele juridice de exprimare a vointei guvernantilor.

Trebuie facuta distinctie intre izvorul de drept obiectiv si izvorul de drept subiectiv.

a)Izvorul de drept obiectiv este intotdeauna actul normativ care contine norme juridice,precum si alte surse recunoscute ca atare.

b)Izvorul de drept subiectiv il constituie orice act sai fapt juridic ,adica generator de drepturi si obligatii juridice,de exemplu,o autorizatie de constructie ,o diploma de absolvire a unei forme de invatamant ,un contract de vanzare-cumparare,savarsirea unei contraventii etc.

Doctrina juridica occidentala,in baza viziunilor metodologice eliberate de dogmatismul ideologic,a impartit izvoarele dreptului administrativ in izvoare scrise (Constitutia,legile,regulamentele,ordonantele ,tratatele etc.)si izvoare nescrise(cutuma,jurisprudenta,principiile generale si chiar doctrina).Astfel prin izvor de drept se inteleg procedurile prin care se elaboreaza regulile de drept.

Autoritatea publica elaboreaza prima categorie de izvoare ,pe care le finalizeaza in norme scrise ,de unde si denumirea lor de izvoare scrise ,al caror prototip este legea.In cea de-a doua categorie elaborarea este mai nuantata ,unele norme elaborate spontan ,fiind concretizate in reguli cutumiare ,in vreme ce alte norme sunt elaborate de instantele judecatoresti,formand regulile jurisprudentiale.Iin doctrina franceza izvoarele de drept reprezinta procedurile prin care se elaboreaza regulile de drept.In stabilirea regulilor de drept tehnica juridica consta in elaborarea si interpretarea acestor norme juridice.In cadrul tehnicii juridice distingem :tehnica legislativa si tehnica interpretarii.

Prin tehnica legislativa se stabilesc institutiile juridice,conditiile ,modalitatile si ordinea elementelor lor componente ,precum si reglementarea activitatilor din cadrul Statului.Sarcina legiuitorului consta in cunoasterea exacta a realitatilor sociale ,a principiilor juridice pentru a realize o adaptare justa intre fenomenele sociale ,politice,economice etc. si forma juridica in care reglementeaza aceste manifestari ale vietii sociale.Dupa statuarea regulii de drept incepe sarcina interpretului nevoit sa rezolve problemele noi aparute in viata sociala si pe care legiuitorul nu le-a prevazut.Astfel apare tehnica interpretarii in care se cuprinde tehnica jurisprudentiala si cea doctrinara.Cu alte cuvinte normele juridice sunt cuprinse in acte juridice ,care devin astfel izvoare formale ale dreptului.Spre deosebire de celelalte ramuri ale dreptului public care isi au izvorul in lege,dreptul administrativ isi are izvorul si in alte forme de exprimare a normelor juridice.

Izvoarele scrise ,in epoca contemporana ,au o determinare constitutionala,Constitutia fiind primul dintre acestea.In general se admite idea ordonarii si ierarhizarii izvoarelor de drept vorbindu-se despre sistemul normativitatii juridice ,care nu trebuie confundat cu sistemul dreptului ,ierarhizarea facandu-se dupa forta juridica .Forta juridica a unui izvor scris de drept este data de continutul si caracterul acestuia determinate de narura si pozitia autoritatii publice de la care emana.Izvoarele scrise ale dreptului administrative se ordoneaza si ierarhizeaza astfel:Constitutia,legea organica,legea ordinara si ordonanta ,hotararea Guvernului ,hotarari ale administratiei ministeriale,ordinul prefectului,hotararea Consiliului Judetean , hotararea Consiliului local,dispozitia primarului.

Constitutia este cel mai mare izvor al dreptului administrativ datorita caracterului de lege fundamentala a statului si,deci ,fortei juridice superioare a normelor de drept administrativ pe care le contine.Este sursa directa sau indirecta a tuturor prerogativelor de "administratie publica".Trebuie precizat ca nu toate dispozitiile constitutionale sunt izvoare ale dreptului administrativ ,ci doar cele care se refera la organizarea si functionarea celor mai importante autoritati ale administratiei publice care privesc drepturile si indatoririle fundamentale ale cetatenilor a caror realizare revine administratiei publice ,normele care se refera la raporturile acesteia cu alte autoritati publice,precum si cu cetatenii.Asemenea norme constitutionale au deci o dubla natura juridica ,de drept constitutional si in subsidiar de drept administrativ.

Legile constitutionale adica legile de revizuire a Constitutiei sunt izvor al dreptului administrativ numai in masura in care au ca obiect de reglementare probleme din sfera acestei ramuri de drept.

Legile organice sunt legile ce pot fi adoptate doar in materiile expres prevazute in Constitutie si sunt izvor al dreptului administrativ ,de asemenea,in masura in care reglementeaza raporturi de drept administrative.Exemplificam cu Legea nr.90/2001 privind organizarea si functioanarea Guvernului si a ministerelor ,cu modificarile si completarile ulterioare ,Legea nr.188/1999 privind Statutul functionarilor publici , modificarile si completarile ulterioare etc.

In ceea ce priveste legile ordinare ,ele vor fi izvoare de drept administrative numai in masura in care reglementeaza relatii sociale ce fac obiectul administratiei publice.De pilda,din coroborarea art.73 alin.1 se deduce ca ministerele se infiinteaza si se organizeaza prin lege ordinara ,putandu-se adopta :o lege generala si legi individuale ;numai o lege generala sau numai legi speciale.Legiuitorul constituent lasa deschisa oricare din aceste posibilitati.Legile care stabilesc contraventii ,prin eliminare,intra tot in sfera legilor ordinare.

Ordonantele Guvernului ,simple sau de urgenta ,cu regimul lor specific consacrat de art.115 din Constitutia Romaniei republicata,acte normative cu forta juridica egala cu a legii,avand o natura juridica speciala ,pot fi izvoare ale dreptului administrativ daca avem in vedere organul emitent.Insa nu se exclude posibilitatea ca ordonantele sa fie si izvoare ale altor ramuri de drept in functie de obiectul lor de reglementare.

Hotararile Guvernului,actele administratiei ministeriale si extraministeriale ,ale autoritatilor administrative centrale autonome,ale autoritatilor administratiei publice locale si ale prefectilor constituie izvoare ale dreptului administrativ numai in masura in care au caracter normativ.Acesta este stabilit dupa criteriul sferei de cuprindere ,fiind vorba despre acte administrative care se adreseaza tuturor.Pot fi adoptate si acte administrative comune de doua sau mai multe ministere ,care nu vor avea insa o forta juridica superioara celor adoptate de o singura autoritate administrativa ,dar pot constitui izvoare ale dreptului administrativ daca au caracter normativ.

Izvoare de drept administrativ ,cu conditia sa aiba caracter normativ si sa reglementeze relatiile sociale ce fac obiectul dreptului administrativ ,sunt si unele decrete ale presedintelui Romaniei.Astfel potrivit art. 99 din Constitutie,in exercitarea atributiilor sale,presedintele emite decrete,unele avand caracter normativ fiind astfel izvoare de drept administrativ.prin aceste decrete presedintele declara mobilizarea generala sau partiala a armatei.Deasemenea Presedintele Romaniei tot printr-un decret prezidential poate sa instituie starea de asediu ori starea de urgenta in intreaga tara sau numai in unele localitati.

In ansamblul actelor normative ce pot constitui azvoare ale dreptului administrativ mai trebuie amintit ca mai sunt in vigoare numeroase acte normative anterior Constitutiei din 1991.Este vorba despre legi ale Marii Adunari Nationale ,decrete ale Consiliului de Stat avand forta juridica egala cu a legii,decrete prezidentiale ,hotarari ale Consiliului de Ministrii.Acestea reprezinta izvoare ale dreptului administrative in masura in care reglementeaza in sfera acestuia si isi pastreaza caracterul de acte normative.In ceea ce priveste teoria decretului-lege ,potrivit unei pozitii exprimate in doctrina interbelica este vorba despre doua notiuni care se contrazic ,pentru ca ,in timp ce decretul este actul juridic al puterii executive ,legea este actul juridic al puterii legislative.Nevoia statului de a avea legi nu inceteaza ci se amplifica ;statul are,pe de-o parte nevoie de legi noi ,iar,pe de alta parte ,are nevoie sa modifice legile existente.

O problema deosebita cu privire la izvoarele scrise de drept ,in particular de drept administrative,o constituie tratatele si conventiile internationale.In literatura noastra de specialitate ,anterioara lui Decembrie 1989,unii autori au admis includerea tratatului in sfera izvoarelor formale ale dreptului ,altii au considerat ca izvor pentru dreptul intern nu este tratatul ,ci legea de ratificare,chiar daca aceasta contine un singur articol.Achiesand la primul punct de vedere ,retinem ca un tratat international ,pentru a fi izvor de drept administrativ ,trebuie sa indeplineasca urmatoarele conditii:a)sa fie de aplicatie directa ,nemijlocita;b)sa fie ratificat conform dispozitiei Constitutiei;c)sa cuprinda reglementari ale relatiilor sociale ce fac obiectul dreptului administrativ.

Ca o consecinta logica a principiului suprematiei Constitutiei deoarece ratificarea unui tratat poate avea loc numai daca nu contine prevederi contrare Constitutiei ,situatie care ar necesita revizuirea acesteia,pentru a i se asigura suprematia ,la art.11 s-a adaugat un al treilea alineat avand urmatorul continut:"In cazul in care un tratat la care Romania urmeaza sa devina parte cuprinde dispozitii contrare Constitutiei ,ratificarea lui poate avea loc numai dupa revizuirea Constitutiei".In plus art.20 din Constitutie recunoaste suprematia dreptului international asupra dreptului intern in material drepturilor fundamentale ale omului.Este consacrat astfel un principiu de incontestabila actualitate ,care exprima intr-o viziune moderna corelatia dintre dreptul international si dreptul intern ,cu aplicatia sa specifica in domeniul drepturilor constitutionale.Regula rezulta din faptul ca standardele internationale sunt in favoarea omului ,astfel incat nu se justifica sa aiba prioritate fata de o lege interna mai favorabila ,deoarece daca s-ar aplica ar fi in defavoarea lui.In perspectiva aderarii Romaniei la Uniunea Europeana in problema surselor internationale ca izvor al dreptului intern va trebui avuta in vedere teoria statelor comunitare existenta in materie.Semnificativa este introducerea titlului 6 in Constitutia Romaniei denumit:"Integrarea euro-atlantica".Potrivit doctrinei occidentale ,numai regulamentele sunt direct aplicabile de administratia publica si justitia statelor membre ale Uniunii ,in timp ce directivele ,fara a fi direct aplicabile ,impun autoritatilor nationale obligatia de a adopta dispozitii necesare pentru a le pune in aplicare.

In ceea ce priveste izvoarele nescrise ale dreptului administrativ ,acestea sunt:obiceiul (cutuma),jurisprudenta,principiile generale ale dreptului si doctrina.

Cutuma sau obiceiul poate fi izvor de drept administrative cu respectarea unor conditii.Cutuma este o regula nescrisa ,care a fost apilcata in mod repetat o perioada indelungata de timp si care a fost acceptata ca obligatorie de o colectivitate umana.Pentru ca obiceiul sa fie izvor de drept,trebuie sa existe o prevedere scrisa a legii ,care sa permita utilizarea obiceiului in anumite situatii.In ceea ce priveste dreptul administrativ ,este putin probabila posibilitatea recurgerii la cutuma,ca izvor de drept.Obiceiul este mai frecvent folosit ca izvor de drept in dreptul civil.Astfel potrivit Constitutiei ,obligatiile proprietarului sunt cele care sunt stabilite de lege sau care decurg din obicei.

Jurisprudenta ca izvor de drept are o situatie diferita in functie de sistemul de drept.Prin jurisprudenta se intelege un ansamblu ,o totalitate de hotarari judecatoresti.In sistemul de drept francez ,ca si in al tarii noastre,hotararile instantelor judecatoresti nu sunt considerate a fi izvor de drept ,intrucat se porneste de la ideea ca rolul instantelor judecatoresti este de a aplica legea la cazurile concrete,prin solutionarea de litigii juridice,si nicidecum de a crea legea ca izvor de drept prin hotararile prin care se pronunta.In alte sisteme de drept (de exemplu in dreptul anglo-saxon ),precedentul judiciar ,adica hotararile judecatoresti pronuntate anterior ,este socotit drept izvor de drept ,facandu-se apel la asemenea hotarari pentru solutionarea unor litigii asemanatoare.

Principiile generale ale dreptului administrativ sunt izvoare importante ale acestei ramuri de drept.In doctrina a fost sustinuta necesitatea de a se face distinctie intre acele principii care sunt prevaazute in acte normative ,situatie in care chiar acele acte normative sunt izvoare ale dreptului administrativ ,dupa cum s-a mentionat mai sus,sia cele principii care ,fara a fi prevazute expres in vreun act normativ ,se degaja prin generalizare,capatand valoarea unor izvoare distincte de acte normative respective.S-au format principii ale dreptului administrativ care au valoarea unor veritabile izvoare impuse de drept ,care sunt respectate in administratia activa si sunt impuse acesteia de instantele judecatoresti,atunci cand sunt incalcate.Regimul juridic al actelor administrative se sprijina in buna paret pe principii de drept formulate de doctrina juridica si aplicate in practica instantelor de contentcios administrativ care controleaza legalitatea administratiei publice.Spre exemplu,principiul revocarii actelor administrative nu este prevazut expres in nici un text de lege ,desi exista propuneri in acest sens ,dar el se deduce din actele normative care reglementeaza organizarea si functionarea administratiei publice.

Privit ca operatiunea de incetare definitiva a producerii de efecte juridice de un act administrativ ,acest principiu ar trebui prevazut expres in viitorul Cod de procedura administrativa .

In doctrina occidentala au fost identificate ca principii aplicabile in ipoteza absentei bazei legale ,in activitatea administratiei comunitare ,principiul egalitatii si nediscriminarii ,principiul securitatii juridice si a protectiei increderii legitime,principiul proportionalitatii -pe langa cel al legalitatii si al libertatii de decizie a administratiei.

Referitor la doctrina parerile sunt impartite ,uneori i se recunoaste caracterul de izvor de drept,alteori nu.

In ceea ce ne priveste ,ne situam de partea autorilor care sustin ca ,in sens strict,riguros tehnic juridic ,doctrina in general,si doctrina de drept public ,in particular,nu constituie un izvor de drept ,dar nu e mai putin adevarat ca are o influenta decisiva asupra jurisprudentei.In toate tarile civilizate un judecator nu-si poate ingadui sa motiveze o solutie fara sa aduca argumente din doctrina ,fiind peste tot lucrari de drept ,care sunt invocate ratio scripta de tribunale.Pe aceasta linie de idei ,Prof. Rodica Narcisa Petrescu subliniaza ca "doctrina serveste ca un indreptar pentru judecatori si pentru legiuitor ,reprezentand in acelasi timp un semnal de alarma asupra reglementarilor care trebuie schimbate ,imbunatatite sau asupra solutiilor de lege ferenda care trebuie sa stea in atentia legiuitorului."