Suspendarea, revizuirea si abrogarea constitutiei

Suspendarea, revizuirea si abrogarea constitutiei

Dreptul, fiind, in general, un fenomen social dinamic, este supus schimbarilor care se produc in societate. Normele si principiile constitutionale nu fac nicio exceptie de la aceasta regula. In favoarea ideii de revizuire a constitutiei pot fi invocati atat factori de natura politica, cat si factori de natura juridica.71 Din punct de vedere politic, este cunoscut ca orice constitutie exprima realitatile politice interne existente in momentul adoptarii sale (vezi exemplul Constitutiei Romaniei adoptate in 1991, revizuita in 2003) sau chiar realitati politice externe (posibila modificare a Constitutiei datorita integrarii in 2007 in UE). In cazul schimbarii profunde a acestor realitati, este firesc sa se modifice si constitutia. Din punct de vedere juridic, constitutia fiind in esenta sa o lege, aceasta este supusa in mod firesc modificarii. In art. 28 din Declaratia drepturilor omului si ale cetateanului, ce figureaza ca preambul al Constitutiei din 1793, se arata, de altfel, "ca un popor are intotdeauna dreptul de a reexamina, corecta si de a schimba propria constitutie. O generatie nu poate subjuga cu legile sale generatiile viitoare".

O constitutie odata adoptata isi produce efecte pe o perioada de timp. Datorita importantei politice si juridice majore a constitutiei, fata de locul pe care ea il ocupa in sistemul dreptului, prezinta interes a cunoaste cine are dreptul sa intervina asupra continutului unei constitutii si in ce mod se poate realiza aceasta interventie. Inca o problema asupra careia este necesar a ne apleca este aceea referitoare la suspendarea constitutiei. Prin urmare, orice constitutie este supusa modificarii, indiferent care ar fi forma (reformularea ori abrogarea unui articol sau introducerea unei dispozitii constitutionale noi). De obicei, posibilitatea, ca si procedura de revizuire sunt expres prevazute chiar in textul legii fundamentale. Absenta din textul constitutiei a unor proceduri referitoare la revizuirea acesteia poate genera grave tensiuni intre diferitele forte politice existente in societate (indeosebi partidele politice), care, fiind interesate sa initieze sau sa propuna anumite modificari in legea fundamentala, nu ar putea sa faca acest lucru datorita lipsei unei proceduri corespunzatoare.

Inainte de a trece la cercetarea detaliata a acestei probleme, trei precizari sunt necesare. Mai intai ca, in principiu, dreptul de a revizui constitutia trebuie sa apartina aceluiasi organism care a adoptat-o. In al doilea rand, ca autoritatea competenta a revizui constitutia difera dupa felul constitutiei. In al treilea rand, ca procedura de revizuire a constitutiei este in principiu asemanatoare celei de adoptare, potrivit marelui principiu al simetriei juridice. Modificarea (revizuirea) constitutiei se poate face dupa aceeasi procedura dupa care se modifica legile. In acest caz suntem in prezenta unei constitutii suple sau flexibile. Daca modificarea constitutiei se face dupa alte reguli decat cele obisnuite dupa care se modifica legile ordinare, ne aflam in fata unei constitutii rigide.

Divizarea constitutiilor in constitutii suple si rigide este cercetata in doctrina juridica sub toate aspectele sale, lucru firesc, datorat importantei politice si juridice a constitutiei.

C. Dissescu, in lucrarea sa de drept constitutional, sublinia ca "americanul Bryce a stabilit cel dintai impartirea constitutiilor in rigide si flexibile. Sunt constitutii rigide, constitutiile scrise, care contin o retea de principii, limitand puterile fiecaruia din organele sale. Constitutiile flexibile sunt constitutii nescrise, cutumiare, care se remarca prin elasticitatea lor". Aceasta precizare trebuie retinuta, caci, asa cum se va observa, ea exprima o anumita conceptie cu privire la clasificarea constitutiilor in suple si rigide. Cei care au adoptat constitutia scrisa au avut grija sa ii asigure acesteia o stabilitate in timp. Pentru aceasta, au imprimat constitutiei o anumita rigiditate. In realizarea rigiditatii constitutiei s-au folosit mai multe metode.

S-au exprimat opinii in sensul ca, odata stabilita, o constitutie nu mai poate fi modificata. Aceasta s-a materializat prin Legea constitutionala din 14 august 1884 din Franta, care decidea ca forma republicana nu va putea forma obiectul vreunei dorinte de modificare. Asemenea interdictie cuprind si Constitutia franceza din 5 octombrie 1958, Constitutia italiana din 1948. Se considera totusi de catre doctrina juridica ca valoarea juridica a unor asemenea prevederi este nula, caci puterea constituanta de azi nu are nicio putere de a limita puterea constituanta ce va veni.

Asemenea prevederi nu urmaresc altceva decat sa realizeze stabilitatea constitutiei. Aceasta masura isi gaseste originile chiar in constitutie, pentru ca ea este prin sine insasi o reforma profunda, iar rezultatele sale se produc in timp si ca atare trebuie sa se asigure o asemenea posibilitate. De aceea, Constitutia Romaniei stabileste unele domenii in care nicio initiativa de revizuire nu poate fi acceptata. Astfel, potrivit art. 152, nu pot forma obiectul revizuirii caracterul national, independent, unitar si indivizibil al statului, forma republicana de guvernamant, integritatea teritoriala, independenta justitiei, pluralismul politic si limba oficiala. Nu pot, de asemenea, sa fie acceptate initiativele de revizuire care urmaresc suprimarea drepturilor si libertatilor publice sau a garantiilor lor.

In al doilea rand, s-a stabilit ca nicio modificare a constitutiei nu poate fi facuta pe o perioada de timp prestabilita. Aceasta metoda s-a realizat sau prin stabilirea unui termen precis (de exemplu, Constitutia americana din 1787 prevedea ca nicio modificare nu poata fi adusa anumitor prevederi decat dupa 21 de ani) sau prin stabilirea unei proceduri care sa nu se poate realiza decat dupa trecerea unei perioade de timp. Astfel, Constitutia franceza din 1787 interzicea orice propunere de modificare pe timpul primelor doua legislaturi, astfel spus pe o perioada de 4 ani. Propunerea de modificare prezentata trebuia sa fie reinnoita in trei legislaturi consecutive. A patra legislatura, sporita cu 250 de membri, devenea constituanta si putea proceda la modificare. Fata de situatia ca primul proiect de modificare nu putea fi depus decat la capatul a 4 ani si ca durata legislaturii era de 2 ani, Constitutia din 1791 putea fi modificata numai in 1801. Un asemenea procedeu s-a dovedit ineficient in practica, stiut fiind ca in S.U.A. Constitutiei i s-au adaugat dupa cativa ani cele 10 amendamente, dar in Franta au fost adoptate mai multe constitutii, si anume: cea din 1793, care nu s-a aplicat, cea a anului III (1795), cea a anului VIII (1799).

O alta metoda folosita a fost cea a stabilirii unei proceduri extrem de greoaie de modificare. In acest sens trebuie mentionata Constitutia romana de la 1866. Astfel, puterea legiuitoare trebuia sa declare necesitatea revizuirii constitutiei. Declaratia era citita si aprobata, de ambele Camere, de trei ori din 15 in 15 zile. Daca se realiza acest lucru, adunarile erau dizolvate de drept si erau convocate noile adunari. Noile adunari trebuia sa voteze si ele propunerile de revizuire, propuneri ce trebuia aprobate si de domnitor (art. 128). Numai astfel Constitutia putea fi legal revizuita. O asemenea procedura a stabilit si Constitutia romana din 1923 prin art. 129 si 130.

Unele constitutii prevad si alte reguli cu privire la revizuirea lor. Astfel, Constitutia franceza din 1946 (art. 94), precum si cea din 1958 (art. 89) au stabilit ca nicio procedura de revizuire nu poate fi folosita sau urmata in caz de ocupatie partiala sau totala a tarii de catre fortele straine. Explicatiile date de doctrina juridica franceza justifica aceasta prevedere prin necesitatea de a se evita ceea ce s-a petrecut la Vichy la 10 iunie 1940. Se considera ca valoarea juridica a acestei dispozitii este incontestabila, caci, paralizand exercitiul suveranitatii nationale, invazia face imposibila exercitarea puterii constituante si orice modificare operata in asemenea conditii este deci nelegala.

Este motivul pentru care si art. 152 din Constitutia Romaniei interzice revizuirea Constitutiei pe durata starii de asediu, starii de urgenta sau in timp de razboi. In fine, trebuie mentionat art. 90 al Constitutiei din anul 1866, potrivit caruia nicio modificare nu i se putea aduce in timpul regentei. Spre deosebire de constitutiile rigide, constitutiile flexibile se modifica dupa aceeasi procedura care este folosita pentru modificarea legilor ordinare.

Cu privire la clasificarea constitutiilor in rigide si suple, trebuie sa observam ca nu este justificata afirmatia ca numai constitutiile scrise ar fi constitutii rigide. Pot fi constitutii rigide si constitutiile nescrise, caci si aici putem intalni reguli de modificare care sa difere de regulile folosite pentru modificarea legilor. De asemenea, putem observa ca aceasta clasificare se aplica tuturor constitutiilor, ea punand in valoare suprematia acestora in sistemele de drept. Inainte de incheierea explicatiilor privitoare la modificarea constitutiei, urmeaza sa cercetam cine poate avea initiativa modificarii. Problema prezinta aceeasi importanta, teoretic si practic, ca si initiativa adoptarii. Vom observa ca unele constitutii prevad expres, explicit, cine are dreptul de a initia modificarea constitutiei. Astfel, mentionam Constitutiile romane din 1866 si 1923, care acordau dreptul de initiativa regelui si Parlamentului, Constitutia romana din 1938, care acorda dreptul de initiativa numai regelui, Constitutia franceza din 1958, care acorda acest drept presedintelui republicii si membrilor Parlamentului, Constitutia romana din 1948, care prevedea in art. 103 ca poate fi modificata partial sau total la propunerea guvernului sau a unei treimi din membrii Parlamentului.

In fine, Constitutia actuala a Romaniei stabileste ca pot initia revizuirea Presedintele Romaniei, la propunerea Guvernului, cel putin o patrime din numarul deputatilor sau al senatorilor, precum si cel putin 500. 000 de cetateni cu drept de vot.

Alte constitutii nu contin prevederi in acest sens. Practic, urmeaza sa conchidem ca in aceste sisteme constitutionale modi-ficarea se ghideaza dupa aceleasi reguli privitoare la initiativa adoptarii constitutiei.

Fara a se renunta la ideea necesitatii obiective a perfectionarii cadrului constitutional corespunzator schimbarilor ce au avut loc in societate si vointei poporului, cerintelor politice conjuncturale in vederea revizuirii facile si repetate a Legii fundamentale, intre cele doua tendinte si alegerea corecta a momentului revizuirii, precum si stabilirea clara a continutului acesteia, in orice situatie trebuie sa primeze vointa clara si expres formulata a poporului sau a repre-zentantilor sai.

Tot atat de periculoasa prin efectele sale destabilizatoare este si practica de a modifica oricand o constitutie. O asemenea practica este posibila, in special, in regimuri nedemocratice, fiind initiata fie de un partid politic avand o larga majoritate parlamentara, fie de un lider sustinut de anumite cercuri sau forte politice in scopul de a-si realiza anumite interese de natura politica si economica sau particulare.

Revizuirea implicita si falsa revizuire

Orice constitutie fixeaza, printre altele, coordonatele generale ale intregului sistem de drept, principiile sale fundamentale. Astfel, normele dreptului civil, penal, administrativ, financiar, al muncii, familiei s.a. concretizeaza principiile si normele constitutionale. Desigur, sunt si norme juridice de drept civil, penal s.a. care nu asimileaza reglementari ce alcatuiesc ordinea constitutionala. De pilda, art. 969 din Codul civil, potrivit caruia "conventiile legal facute au putere de lege intre partile contractante. Ele se pot revoca prin consimtamant mutual sau din cauze autorizate de lege", nu are nicio legatura cu vreuna dintre dispozitiile constitutionale.

Revizuirea implicita a constitutiei poate sa rezulte din adoptarea unei norme juridice al carei continut deroga de la prevederile constitutionale. In acest caz se cere ca adoptarea unei asemenea norme sa nu se fi facut printr-o lege de modificare a constitutiei, ci printr-o simpla lege ordinara sau chiar printr-o lege organica. O revizuire implicita a constitutiei poate consta, de asemenea, in neaplicarea repetata a unei dispozitii constitutionale care, potrivit legii fundamentale, ar urma sa se aplice cu o anumita periodicitate (neprezentarea de catre presedintele tarii a unui mesaj pe durata mandatului privind problemele tarii).

Revizuirea sau modificarea implicita a constitutiei se poate produce si in situatia in care Parlamentul ar adopta o lege ordinara care deroga in mod vadit de la litera constitutiei, forul legislativ considerand insa ca legea respectiva pastreaza nealterat "spiritul constituantului". Daca, intr-o asemenea situatie ipotetica, Curtea Constitutionala, sesizata cu privire la neconstitutionalitatea legii, ar aprecia ca legea in cauza este totusi constitutionala, aceasta urmand a fi promulgata, inseamna ca Legea fundamentala a fost modificata implicit.

In cazul evocat ipotetic, modificarea adusa constitutiei ar consta in schimbarea, prin intermediul unei legi organice sau ordinare, a continutului unei norme constitutionale, justificandu-se ca norma prin care s-a facut derogarea corespunde "spiritului constitutiei".

In conditiile in care s-ar acorda unui organism competenta sa aprecieze constitutionalitatea unei legi exclusiv in spiritul constitutiei, dar nu si in litera acesteia, se poate insa deschide calea unor perma-nente modificari implicite ale Legii fundamentale - actiune cu grave consecinte pe plan nu numai juridic, ci si politic, economic si social.

In concluzie, se poate retine ca modificarea implicita a constitutiei consta in schimbarea unor dispozitii ale acesteia, fara a se recurge la procedura de revizuire prevazuta in insasi Legea fundamentala, ci la alta procedura. Practic, revizuirea implicita, indiferent care ar fi motivele si procedeul utilizat, are ca rezultat incalcarea constitutiei.

O forma mult mai grava a revizuirii este falsa revizuire sau frauda constitutionala. Ea consta, de pilda, in schimbarea, printr-o modificare legala a constitutiei, a regimului politic consacrat in textul initial al constitutiei, fara a se schimba in mod corespunzator si cadrul constitutional. Astfel, daca printr-o revizuire a constitutiei care, initial, ar prevedea un regim parlamentar clasic, s-ar introduce in sistemul constitutional respectiv elemente ale sistemului politic prezidential (exemplu, schimbarea raspunderii Guvernului fata de Parlament cu o raspundere a acestuia fata de presedinte), presedintele nemaifiind astfel subordonat Parlamentului, Constitutia respectiva ar fi revizuita prin frauda.

Revizuirea Constitutiei rezultata din adoptarea prin referendum a proiectului de lege prezidential a fost apreciata in literatura de specialitate franceza ca o abatere de la spiritul si legea Constitutiei. Faptul ca revizuirea a fost aprobata de electorat, care si-a manifestat, astfel, vointa suverana, nu schimba, in opinia unor autori, "esenta neconstitutionala" a reformei. Obiectivul urmarit in speta ar fi trebuit sa fie realizat prin metode constitutionale.

Suspendarea constitutiei

In practicile constitutionale ale statelor au fost cazuri in care constitutiile au fost, total sau partial, pe anumite perioade de timp, suspendate, normele constitutionale fiind scoase din vigoare.

Este adevarat insa ca unele constitutii interzic posibilitatea suspendarii lor. Spre exemplu, Constitutia romana din 1866, in art. 127, prevedea: "Constitutiunea de fata nu poate fi suspendata nici in tot nici in parte". Alte constitutii nu prevad dispozitii cu privire la suspendare.  Cu toate acestea, in practica burgheza, constitutiile au fost suspendate in perioadele de criza politica, cand guvernantii renuntau la forma democratica de conducere.

In general, in asemenea situatii, constitutia se suspenda prin proclamarea starii de asediu, prin guvernarea prin decrete-legi, prin lovituri de stat. Cu privire la suspendarea constitutiei, doctrina juridica s-a exprimat in sensul ca o asemenea masura este ilegala; in practica, ea a fost pusa in aplicare.

Fara indoiala, oricate justificari s-ar aduce, suspendarea totala a constitutiei constituie o abatere de la idea de constitutionalitate si de legalitate, de fapt o inlaturare a acestora.

Abrogarea constitutiei

In ceea ce priveste abrogarea constitutiei, chiar daca ea nu este stipulata, sigur ca atunci cand raportul de forte politice se schimba in esenta sa, in mod necesar este adoptata o noua constitutie.

In acest sens, actuala Constitutie a Romaniei prevede la Dispozitii finale si tranzitorii, in articolul 153, ca prezenta Constitutie intra in vigoare la data aprobarii ei prin referendum. La aceeasi data, Constitutia din 21 august 1965 este si ramane in intregime abrogata.