Controlul judecatoresc special pe cale directa

Controlul judecatoresc special pe cale directa

1. Necesitatea controlului judecatoresc special

Alaturi de control judiciar general pe cale directa exercitat asupra activitatii executive in baza Legii contenciosului administrativ, exista si un control judecatoresc tot in forma directa dar instituit prin norme speciale, altele decat cele din legea precitata. Aceasta forma de control este instituita in scopul verificarii legalitatii in administratie pentru unele situatii mai deosebite, completand, in acest fel, controlul judiciar general si beneficiind de reglementari speciale si diferite expres prevazute pentru cazuri in care nu se pot aplica dispozitiile Legii nr.554/200

In acest sens ori de cate ori exista o reglementare speciala a controlului judecatoresc pe cale actiunii directe si pentru cazuri expres prevazute instanta de judecata nu va putea face aplicarea Legii nr. 554/2004 care nu vizeaza situatii speciale, ci se refera la controlul judiciar general al activitatii executive, decat daca reglementarea speciala face trimitere expresa la Legea contenciosului administrativ.

Controlul judecatoresc special nu beneficiaza, in ansamblul sau, de o reglementare unitara si speciala, derogatoare de la cadrul general al Legii nr. 554/2004, ci este consacrat prin legi speciale si diferite atat intre ele cat si fata de legea precitata. Controlul special este reglementat fie prin acte normative anterioare Legii nr. 554/2004 si mentinute si dupa aparitia acestei legi (de exemplu, Decretul nr. 92/1976, Legea nr. 67/2004), fie prin acte ulterioare acesteia.

Se impune o precizare de ordin terminologic. In materia controlului judecatoresc al actelor administrative si din punctul de vedere al dreptului administrativ, dreptul comun sau cadrul general il reprezinta Legea nr. 554/2004, iar toate celelalte reglementari privind controlul judiciar asupra administratiei au un caracter derogator de la legea cadru. Unele dintre aceste reglementari sunt cuprinse in acte normative speciale (de exemplu, in legile electorale), dar altele desi cuprinse in legi distincte se bazeaza integral pe prevederile codului de procedura civila (art. 120^1,2 in materia schimbului de locuinte) sau pe dispozitiile dreptului civil comun (de exemplu, in materia repartizarii suprafetelor sociale, din Legea nr. 114/1996) toate incadrandu-se in aceeasi materie a controlului judecatoresc special. Desigur atunci cand exista o reglementare speciala este evident si caracterul special al controlului judecatoresc, dar atunci cand ea este constituita din normele dreptului civil comun, caracterul special rezulta tocmai din inaplicabilitatea Legii nr.554/2004).

In literatura de specialitate[1] s-a considerat ca numai procedurile speciale confera caracter special controlului judecatoresc direct (de exemplu, procedura judiciara in materie electorala), iar aplicarea dreptului comun (de exemplu, a dreptului civil in materia schimbului de locuinte proprietate de stat) exclude exercitarea controlului judecatoresc special . Observam ca daca abordam de pe pozitia dreptului administrativ o situatie de control judecatoresc careia ii este aplicabila Legea nr. 554/2004, orice control judiciar infaptuit dupa alte legi, chiar dupa dreptul comun, material sau procedural, reprezinta un caz de control judiciar special. Numai privind de pe pozitia dreptului civil si a reglementarilor sale procedurale de baza Legea nr. 554/2004 apare ca o reglementare speciala, derogatorie de la dreptul comun, iar alte reglementari prevazand cazuri de control judiciar (de exemplu, in materie electorala) pot aparea ca avand un caracter si mai special sau ca fiind exceptii de la legea precitata, ceea ce nu are relevanta sub aspectul dreptului administrativ.

O alta precizare este necesara avand in vedere faptul ca Legea nr. 554/2004 desi este o lege cadru se aplica totusi unor cazuri concrete date. Cum exista si cazuri special reglementate de control judecatoresc se poate pune problema daca se aplica cazului dat atat Legea contenciosului administrativ, ca lege cadru, cat si legea speciala. Pornind de la evolutia legislativa in materia controlului judecatoresc asupra administratiei s-ar putea sustine, in aparenta, ca pana la adoptarea Legii contenciosului toate cazurile de control judiciar expres prevazute aveau un caracter special, iar dupa adoptarea acestei legi li se pot aplica dispozitiile acesteia, in afara situatiei cand controlul judiciar instituit are un caracter cu totul special (de exemplu, in materie electorala), in acest sens chiar in literatura juridica s-a considerat, sub imperiul vechii reglementari, ca exista posibilitatea ca in litigii locative deduse judecatii in care se pune problema unor acte administrative ilegale sa se faca aplicarea Legii contenciosului administrativ si nu a dreptului civil comun[3] pe care instantele il aplica in mod obisnuit.

Fata de aceasta opinie consideram ca legea precitata nu se poate aplica nici unui caz in care un act normativ consacra posibilitatea cenzurarii judecatoresti unor acte si fapte administrative determinate[4], afara de cazul in care referirea s-ar face chiar la aplicarea Legii nr. 554/2004 .

Concluzia este ca ori de cate ori un act normativ instituie controlul judecatoresc asupra unor acte sau fapte administrative se exclude cu desavarsire aplicabilitatea Legii nr. 554/2004, indiferent ca respectivul act normativ este anterior sau ulterior legii precitate afara de cazul cand s-ar prevedea expres insasi aplicarea ei. De aceea legea in cauza, desi nu se aplica actelor exceptate de la dispozitiile sale, inclusiv actelor pentru care exista o alta procedura jurisdictionala, ea se va aplica totusi actelor sau faptelor administrative pentru care, asa cum s-a aratat in practica judiciara, legea nu prevede nici o cale speciala de atac la organul administrativ ierarhic superior celui care a emis actul administrativ sau pentru care nu exista instituita prin lege o procedura jurisdictionala speciala[6].

Legea nr. 554/2004 nu se poate transforma in lege cadru care sa cuprinda unele sau toate cazurile speciale de control judiciar direct. Ea se va folosi numai acolo unde nu este reglementata nici o alta cale de atac cu caracter jurisdictional in fata instantelor de judecata.

O ultima precizare este necesara fata de opinia exprimata in literatura de specialitate conform careia nu intra in categoria actelor administrative supuse controlului judecatoresc special hotararile comisiilor de reexaminare pentru solutionarea contestatiilor privind marcile de fabrica, de comert si de serviciu, cat si hotararile comisiilor pentru solutionarea contestatiilor privind inventiile[7], deoarece in aceste cazuri suntem in prezenta unor cai de atac impotriva unor acte de jurisdictie iar nu impotriva unor acte administrative. Deoarece o asemenea opinie s-ar putea extinde si cu privire la alte acte de jurisdictie ale administratiei de stat atacabile in justitie opinia trebuie privita cu atentie. In primul rand, trebuie facuta o distinctie neta intre recursul inaintat instantei de judecata impotriva acestor hotarari, si care intr-adevar reprezinta o cale de atac neconfundabila cu un act jurisdictional si hotararile respectivelor comisii sau ale oricarui alt organ administrativ cu atributii jurisdictionale. In al doilea rand, aceste hotarari fiind emise, in general, pentru a solutiona contestatii, plangeri, etc., reprezinta intotdeauna acte administrative, dintre care unele, asa cum este in cazul discutat, sunt acte administrative jurisdictionale, asa cum recunoaste majoritatea literaturii juridice. In al treilea rand, indiferent ca actul atacat in justitie este jurisdictional sau nu, ori ca actiunea introdusa reprezinta punctul de declansare a judecatii in prima instanta sau, dimpotriva, este o cale judecatoreasca de atac, ambele ipoteze se reunesc in aceeasi forma a controlului judecatoresc special pe cale directa, indiferent ca instanta de judecata este o instanta de fond sau de control judiciar (superioara, direct sau indirect celei de fond) .

2. Conditiile controlului judecatoresc special

a. Obiectul controlului judecatoresc special poate viza acte administrative (de exemplu, cele de sanctionare contraventionala) sau fapte administrative, de tip comisiv (actiune - inscrierea gresita in listele de alegatori) ori omisiv (inactiune - neinscrierea in listele de alegatori).

Actele controlate pe aceasta cale pot fi acte jurisdictionale (de exemplu, hotararile comisiei pentru solutionarea contestatiilor privind inventiile atacabile cu recurs la Tribunalul Bucuresti) si acte nejurisdictionale (de exemplu, procesele-verbale in materie contraventionala).

b. Formele controlului judecatoresc special sunt similare clasificarilor deja intalnite, in care sens ele pot viza controlul direct si cel indirect, controlul in anulare si controlul in obligare, controlul asupra actelor si controlul asupra faptelor, controlul bazat pe procedura dreptului procesual civil comun ori pe proceduri speciale, diferite de cele prevazute in codul de procedura civila.

c. Conditiile declansarii acestui control difera de la caz la caz, fiind aplicabile reglementarile dreptului comun in materie sau cele cu caracter special cu care actul sau faptul administrativ cenzurat are tangenta.

Astfel, de exemplu, se vor aplica dispozitiile dreptului constitutional si a celui administrativ in materie electorala, ale dreptului civil in materie notariala, locativa, funciara, ale dreptului penal in materia cazierului judiciar, dreptului muncii in materia asigurarilor sociale, dreptului familiei in materie de tutela, adoptie, etc.

In privinta conditiilor de fond ale actiunii judiciare precizam urmatoarele.

In primul rand actul sau faptul contestat judiciar trebuie sa fie administrativ.

In al doilea rand, vatamarea dreptului subiectiv este, in general, o cerinta obligatorie in cele mai multe cazuri (de exemplu, in materie contraventionala, locativa, funciara) dar poate sa lipseasca fiind suficient un simplu interes (de exemplu, in materie de cazier judiciar) sau chiar si acesta poate lipsi (de exemplu, in materie electorala).

In al treilea rand, actul sau faptul vatamator trebuie sa provina de la o autoritate publica (indiferent de natura puterii din care face parte, dar de cele mai multe ori executiva) ori de la organisme, organizatii asimilate acestora (cum ar fi, de exemplu, in materie electorala, notariala, funciara, etc.).

In al patrulea rand, procedura administrativa prealabila judecatii nu este obligatorie, ca regula generala, decat in mod exceptional (asa este, de exemplu, in materie electorala unde intampinarea privind listele electorale se depune la autorul listei, ori in materie funciara unde calea de atac impotriva hotararilor comisiei locale de reconstituire a dreptului de proprietate funciara se exercita, mai intai la comisia judeteana).

In al cincilea rand, termenul de introducere a actiunii judiciare, de regula este expres prevazut fiind un termen special si de decadere (de exemplu, 15 zile in materie contraventionala de la data comunicarii procesului-verbal constatator si sanctionar) ori poate fi, in mod exceptional, in lipsa unei prevederi exprese, chiar termenul general de prescriptie (de exemplu, in materie locativa, pentru imobile administrate de autoritati publice).

In privinta reclamantului care introduce actiunea judiciara acesta poate fi o persoana fizica, in general lipsita de orice calitate speciala cu exceptia cazurilor expres prevazute (de exemplu, angajatul in cazul contraventiilor vizand atributiile de serviciu in materie de protectia muncii, disciplina financiara sau bugetara) sau o persoana juridica (de exemplu, cea interesata in cunoasterea datelor de cazierul judiciar privind angajatii sai).

In privinta competentei materiale a instantelor de judecata se impun unele precizari:

a. Ca regula generala judecata in prima instanta revine judecatoriilor, ceea ce nu exclude insa si competenta tribunalelor de exemplu, in materia proceselor si cererilor privind creatia intelectuala si proprietatea industriala[9]; tot in prima instanta judecatoriile judeca plangerile impotriva autoritatii administratiei publice cu activitate jurisdictionala in cazurile prevazute de lege .

b. Tribunalele judeca ca instantele de apel, apelurile impotriva hotararilor judecatoriilor, iar ca instante de recurs, recursurile declarate impotriva hotararilor pronuntate de judecatorii in ultima instanta, in cazurile expres prevazute[11] si in mod exceptional tribunalele judeca in prima instanta procesele si cererile in materie de creatie intelectuala si de proprietate intelectuala precum si cele in materie de expropriere.

c. Curtile de apel judeca ca instanta de apel, apelurile declarate impotriva hotararilor pronuntate de judecatorii si tribunale in prima instanta[12], iar ca instanta de recurs, recursurile declarate impotriva hotararilor pronuntate de tribunale in cazurile prevazute de lege.

d. Inalta Curte de Casatie si Justitie judeca recursurile declarate impotriva hotararilor tribunalelor si curtilor de apel si a altor hotarari daca legea nu prevede altfel.

3. Cazuri de control judiciar special

Dintre numeroasele cazuri de contencios administrativ special enumeram, cu titlu exemplificativ, pe cele mai semnificative.

1. In materia datelor interesand persoanele fizice:

a. Litigiile privind anularea, modificare, rectificarea sau completarea actelor de stare civila si a mentiunilor inscrise pe acestea (art. 57/1 din Legea cu privire la actele de stare civila nr.119/1996);

b. Litigiile vizand contestarea dispozitiilor primarului in materia reconstituirii sau intocmirii ulterioare a unui act de stare civila (art. 54/2 din Legea nr. 119/1996);

c. Plangerile impotriva rectificarii din oficiu a inscrierilor efectuate precum si cele impotriva refuzului de inscriere in carnetul de munca a unor date rezultand din acte precum si impotriva neeliberarii carnetului de munca (art. 8/1 si 2 din Decretul nr. 92/1976);

d. Contestatiile impotriva respingerii cererii de rectificare a erorilor inregistrate in cazierul judiciar care se datoreaza sau nu autoritatilor de politie (art. 23/1 din Legea nr. 290/2004 privind cazierul judiciar);

2. In materia unor acte si fapte notariale:

a. Plangerea impotriva actelor notariale prin care se urmareste anularea acestora de catre parti sau orice persoana interesata (art. 100/1 din Legea nr. 36/1995 privind notarii publici si activitatea notariala);

b. Plangerea impotriva incheierii de respingere a cererii de indeplinire a unui act notarial (art. 100/2 din Legea nr. 36/1995).

3. In materia raporturilor de munca actiunile impotriva deciziilor de sanctionare emise pe seama salariatului incadrat la societatile comerciale si regii autonome, inclusiv cu capital de stat integral sau majoritar (conform art. 268/5din Codul Muncii).

In materie civila:

a. Contestatiile impotriva proceselor-verbale de urmarire emise de autoritatile financiare pentru bunurile supuse confiscarii si care sunt fara mostenitori, fara stapani sau nu mai servesc institutiile bugetare (Decretul nr. 111/1950);

b. Plangerile impotriva hotararilor comisiei judetene de solutionare a contestatiilor indreptate contra masurilor comisiilor locale privind stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor conform art. 11/5 din Legea fondului funciar nr. 18/1991[13].

Efectele controlului judecatoresc special

Efectele controlului judiciar special difera in functie de obiectul actiunii in justitie si de atributele conferite de lege instantei de judecata in cazurile expres reglementate in care sens:

a. instanta poate sa anuleze total sau partial actul administrativ atacat, de pilda, sa anuleze procesul-verbal de sanctionare cu amenda contraventionala sau sa mentina actul de sanctionare inlaturand masura confiscarii dispuse de organul administrativ;

b. instanta poate modifica actul administrativ, de pilda, cuantumul amenzii contraventionale sau cel al despagubirilor stabilite pe baza de tarif de catre autoritatea a carei masura este atacata;

c. instanta, atunci cand constata ilegalitatea actiunii sau inactiunii executive, este competenta sa oblige autoritatea administrativa la realizarea masurii necesare pentru reintrarea in legalitate (de pilda, sa indeplineasca actul notarial cerut, sa inregistreze actul sau faptul de stare civila, sa inscrie persoana omisa pe listele electorale);

d. instanta poate sa oblige la despagubire autoritatea executiva vinovata fata de care a dispus una din masurile anterior prezentate, daca prin masura administrativa cenzurata (anulata sau modificata), precum si in urma obligarii executivului la o masura, prin atitudinea culpabila a administratiei, s-au adus prejudicii reclamantului.