Principiile de baza ale organizarii si functionarii administratiei publice locale2

Principiile de baza ale organizarii si functionarii administratiei publice locale²

Privita prin prisma prevederilor constitutionale, corelate cu dispozitiile Legii nr. 215/2001, republicata in anul 2007, , organizarea si functionarea administratiei publice locale are la baza urmatoarele principii:

Principiul descentralizarii serviciilor publice;

1. Principiul autonomiei locale;

Deconcentrarii serviciilor publice;

Principiul eligibilitatii autoritatilor administratiei publice locale;

Principiul legalitatii;

Principiul consultarii cetatenilor in solutionarea problemelor
locale de interes deosebit.

1. Principiul autonomiei locale

Principiul autonomiei locale, formulat expres in Constitutie, dar si in Legea nr. 215/2001, republicata in anul 2007, este unul dintre principiile fundamentale pe care se bazeaza administratia publica locala.

Receptarea corecta a continutului complex al acestui principiu prezinta o importanta semnificatie pe toate planurile, teoretice si practice, indemnul la intelegerea cat mai temeinica a componentelor principiului autonomiei locale este motivat si de necesitatea contracararii eventualelor tendinte, fie spre absolutizare a principiului ca atare, pana la a-i considera sinonim cu 'independenta'totala a autoritatilor administratiei publice locale, fie cu cerinta de a pretinde 'autoguvernarea' teritoriala sau punerea in practica a unor alte concepte similare. Un asemenea comportament, pus in practica, ar avea drept efect contrapunerca administratiei publice locale celei centrale, aspect care poate fi calificat drept un atentat la puterea executiva a statului, cu toate consecintele pe care le-ar genera.

Drepturile recunoscute autoritatilor administratiei publice locale nu aduc atingere posibilitatii de a recurge la consultarea locuitorilor prin referendum sau prin orice alta forma de participare directa a cetatenilor la treburile publice, in conditiile legii.

Ca o consecinta a aplicarii principiului autonomiei locale, autoritatile comunale/orasenesti nu sunt subordonate fata de vreo autoritate judeteana sau centrala. intre consiliul local, respectiv primar, pe de o parte, si consiliul judetean, pe de alta parte, nu este nici un raport de subordonare. Nu exista raporturi de subordonare nici intre consiliul local/primar, pe de o parte, si prefect, minister, departament central, pe de alta parte. in relatiile cu organele locale, organelor centrale, respectiv judetene, ie revin doar urmatoarele drepturi:

- de a le organiza activitatea;

de a le da indrumari obligatorii (dreptul de instruire si instructiune);

dreptul de a executa controlul general asupra diferitelor activitati cu caracter economico-financiar, juridic, organizatoric, cultural etc.

dreptul de a solicita anularea actelor ilegale.

Autonomia locala trebuie deci inteleasa ca o modalitate de integrare armonioasa a intereselor tuturor colectivitatilor locale cu interesele generale de ordin material, teritorial sau juridic ale statului nostru suveran, ca o expresie suprema a caracterului national, unitar si independent al statului. Numai pe acest temei, autoritatilor locale li se creeaza conditiile firesti administrarii si gestionarii treburilor specifice colectivitatilor locale si numai in masura in care actiunile intreprinse de autoritatile administrativ-teritoriale corespund ordinii de drept care guverneaza societatea, in ansamblul sau. De aceea, potrivit prevederilor legale, colectivitatilor locale le sunt recunoscute o seama de drepturi si obligatii in procesul de a administra, prin alesii sai si prin propriile forte, dar numai sub controlul jurisdictional al legalitatii, controlul exercitat de autoritati abilitate ale statului.

O asemenea conceptie este in deplina concordanta cu reglementarile internationale in materie. Bunaoara, Carta Europeana a Autonomiei Locale considera autonomia locala ca: 'Un principiu stabilit prin Constitutie sau prin legile statelor-parti, care confera colectivitatilor locale dreptul si capacitatea de a rezolva si gestiona, in cadrul legii, o parte importanta din treburile publice'⁴. Concomitent, se recunoaste dreptul oricaruia dintre statele-parti de a exercita controale administrative asupra colectivitatilor locale si care au drept obiect legalitatea actelor adoptate de autoritatile respective.

in urma adoptarii Legii nr. 215/2001,republicata in anul 2007, autonomia locala este mai bine definita, in concordanta cu prevederile Cartei Europene a Autonomiei Locale, precizandu-se ca 'autonomia locala este numai administrativa si financiara, fiind exercitata pe baza si in limitele prevazute de lege'. Spre deosebire de reglementarea anterioara, se mai face precizarea ca ea 'reprezinta dreptul si capacitatea efectiva a autoritatilor administratiei publice locale de a solutiona si de a gestiona, in numele si in interesul colectivitatilor locale pe care le reprezinta, treburile publice, in conditiile legii'

Se mai statueaza ca: 'acest drept se exercita de catre consiliile locale si primari, precum si de catre consiliile judetene, autoritati ale administratiei publice locale alese prin vot universal, egal, direct, secret si liber exprimat' si se defineste colectivitatea locala ca fiind 'totalitatea locuitorilor din unitatea administrativ-teritoriala'.

Autonomia locala confera autoritatilor administratiei publice locale dreptul ca, in limitele legii, sa aiba initiative in toate domeniile, cu exceptia celor care sunt date, in mod expres, in competenta altor autoritati publice.

Departe de a avea un caracter pur teoretic, principiul autonomiei locale se exprima prin actiuni practice, ca urmare a suportului sau material. Acesta se constituie din patrimoniul propriu al colectivitatilor locale, pe care il gestioneaza,asemenea oricarui proprietar, in conditiile legii. Astfel, comunitatile (colectivitatile) locale detin in proprietate si spre administrare cladiri, terenuri, utilaje diverse si alte bunuri materiale, la care se adauga numeroase mijloace financiare, pe care le utilizeaza, asa cum spune legea, in interesul populatiei locale. Patrimoniul fiecarei colectivitati, dezvoltarea si valorificarea sa cat mai eficienta constituie, de altfel, principala sursa a prosperitatii locuitorilor din fiecare unitate administrativ-teritoriala.

Pentru realizarea autonomiei locale, autoritatile administratiei publice din comune, orase si judete, elaboreaza si aproba bugete de venituri si cheltuieli, avand dreptul ca, in conditiile legii, sa instituie si sa perceapa impozite si taxe locale. In acest caz, astfel de reglementari creeaza cadrul necesar si concret de manifestare a autonomiei locale, in ceea ce priveste finantele publice.

Tot o manifestare a acestui principiu o reprezinta si faptul ca autoritatile administratiei publice locale au dreptul ca, in limitele competentelor lor, sa coopereze si sa se asocieze cu alte autoritati similare din tara sau din strainatate, sa incheie intre ele acorduri si sa participe la realizarea unor programe de dezvoltare regionala.

Autonomia locala reprezinta atat un drept, cat si o obligatie pentru autoritatile reprezentantive ale colectivitatilor locale, care au misiunea de a gestiona si rezolva toate problemele populatiei din raza lor administrativ-teritoriala.

Toate drepturile si indatoririle rezultate din continutul principiului autonomiei locale se exercita in numele colectivitatii locale, ca o consecinta a imputernicirilor date de cei pe care-i reprezinta, cu alte cuvinte, numai pe baza mandatului incredintat de electorat.

In legatura cu modul in care si-au indeplinit drepturile si obligatiile ce le revin, in virtutea principiului autonomiei locale, autoritatile administratiei publice locale raspund, din punct de vedere politic, in fata celor care le-au ales, iar din punct de vedere juridic, in fata statului;

Indeplinirea drepturilor si a obligatiilor autoritatilor administratiei publice locale se face numai in interesul colectivitatilor pe care le reprezinta;

In acelasi context, al aplicarii principiului autonomiei locale, sa mai subliniem si posibilitatea de subdiviziuni administrativ-teritoriale la nivelul municipiilor.

Deocamdata, doar municipiul Bucuresti este divizat in sectoare,dar, datorita cadrului legislativ existent, sunt create ca, in functie de cerintele concrete ale unor astfel de unitati administrativ-teritoriale, sa se creeze subdiviziuni, menite sa contribuie la imbunatatirea activitatii in teritoriu.

2. Principiul descentralizarii serviciilor publice

Inca din I935, profesorul Anibal Teodorescu, referindu-se ia principiul fundamental al autonomiei locale, intelegea prin acesta dreptul unitatilor teritoriale 'de a-si satisface interesele proprii, asa cum cred ele de cuviinta, fara amestecul puterii centrale', precizand, totodata, ca 'ideea de autonomie locala atrage dupa sine descentralizarea administrativa, autonomia fiind un drept, iar descentralizarea un sistem care implica autonomia '*.

In doctrina romaneasca, influentata in mare masura si de cea franceza, s-a considerat ca 'administratia reprezinta totalitatea serviciilor publice', si ca, 'serviciul public este mijlocul prin care administratia isi exercita activitatea '

Rezulta ca serviciul public se organizeaza fie de stat - atunci cand se vizeaza realizarea unor probleme de interes national, fie de comuna, oras sau judet - atunci cand scopul pe care il urmareste intereseaza, in mod expres, colectivitatile respective.

Deci, serviciul public, ca activitate, este urmarea unui demers motivat de un interes general si de vointa autoritatilor publice, care dispun cand, unde si in ce modalitate se va rezolva acest interes general.

De aceea, in functie de nivelul si multitudinea cerintelor exprimate de cele mai diverse colectivitati, de specificul si posibilitatile existente in fiecare comunitate, exista numeroase servicii publice.

In ceea ce priveste descentralizarea serviciilor publice, privit ca principiu, acesta trebuie apreciat nu numai prin prisma continutului strict de descentralizare, respectiv prin infiintarea, in fiecare unitate administrativ-teritoriala, a unor servicii, filiale etc, corespunzatoare ministerelor si celorlalte departamente centrale. Specialistii afirma, pe buna dreptate, ca 'organizarea administrativa nu exprima niciodata numai centralizare sau numai descentralizare', dimpotriva, 'exista intotdeauna un dozaj intre una si alta' iar 'diferenta intre o tara sau alta rezida din partea recunoscuta a descentralizarii'

Descentralizarea serviciilor publice nu vizeaza in mod obligatoriu transferarea tuturor activitatilor de la nivel central, la cel judetean sau local. O asemenea conduita nu este necesara, nici posibila si nici oportuna. Daca luam in consideratie toate autoritatile administratiei publice centrale (ministere, departamente, directii generale) vom constata ca, pentru unele, nici nu s-ar putea pune problema descentralizarii unor servicii publice in teritoriu. Spre exemplu, ministerul de externe, de regula, nu ar avea sa-si descentralizeze o parte din activitate. isi vor infiinta astfel de servicii, pornind de la interesele strategice centrale, in stransa corelatie cu cerintele din teritoriu, numai pe masura nevoilor absolut necesare.

De fiecare data cand se pune problema analizei de fond a principiului pe care-1 discutam trebuie luate in consideratie urmatoarele aspecte:

ce servicii publice si in ce domeniu sunt absolut necesare a fi organizate la nivel local;

in ce masura aceste servicii sunt necesare si prezinta importanta pentru colectivitatile locale;

in ce masura aceste servicii publice sunt sau nu in stare sa rezolve, ele insele, atributiile care revin autoritatilor centrale, fara sa mai fie nevoie de interventii ulterioare din partea altor autoritati statale?

Descentralizarea este determinata, in mare masura, si de nivelul de dezvoltare economico-sociala a unitatii administrativ-teritoriale in care ar urma sa fie 'dislocate' astfel de servicii publice. Este indiscutabil ca numarul si diversitatea lor vor fi mai ridicate in localitati si judete cu o dezvoltare economico-sociala mai ridicata.

In asemenea conditii, aplicarea corecta, si, mai ales, eficienta, a principiului descentralizarii serviciilor publice se constituie intr-o responsabilitate care implica analiza unor probleme complexe de ordin public, juridic, economic si social. Evaluarea corecta a necesitatilor si a gradului de descentralizare a serviciilor publice in teritoriu presupune analiza concreta si multilaterala a tuturor factorilor care pot influenta deciziile de rigoare, functie de conditiile si necesitatile impuse de aplicarea efectiva a programului de reforma a tarii in toate domeniile, din care administratia publica mi poate fi exclusa¹.

In virtutea principiului descentralizarii, avand m vedere si cele afirmate mai inainte, autoritatile administratiei publice centrale presteaza servicii de interes national, cu avizul Curtii de Conturi. Acestea sunt ministerele, departamentele si alte organe de specialitate organizate in subordinea Guvernului, dar si unele autoritati administrative autonome.

Autoritatile administratiei publice locale, care presteaza servicii de interes local, sunt consiliile locale si primarii, ca unitati autonome, precum si consiliile judetene care 'coordoneaza activitatea consiliilor locale comunale, orasenesti, in vederea realizarii serviciilor publice de interes judetean '

Sunt si o scama de institutii publice care presteaza servicii catre populatie. Ele se infiinteaza prin lege sau potrivit legii, de Parlament, Guvern, ministere si alte autoritati de specialitate ale administratiei publice centrale, precum si de catre consiliile judetene sau locale. in aceasta categoric intra, intre altele, institutii de invatamant, dispensare, policlinici, spitale, biblioteci ctc. Alte tipuri de servicii publice sunt cele prestate de regiile autonome de constructii, transport, comunicatii, salubritate etc. si care se infiinteaza prin hotarari de Guvern sau ale consiliilor judetene sau locale (Legea nr. 15/1990).

3. Principiul deconcentrarii serviciilor publice

Deconcentrarea este o forma specifica de exprimare a centralizarii. Ea 'consta pentru Guvern in a delega o putere de decizie autoritatilor administrative ale statului implantate in teritoriu¹. Actuala lege a descentralizarii, in articolul 2 litera 'j', defineste deconcentrarea ca fiind redistribuirea de competente administrative si financiare de catre ministere si celelalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale catre propriile structuri de specialitate din teritoriu. Un mare autor de drept public definea deconcentrarea ca reprezentand diminuarea puterii centrale prin acordarea unei autoritati publice locale ai carei titulari sunt numiti de puterea centrala, a dreptului de a lua decizii pe plan local². Constatam, astfel ca, un efect al deconcentrarii este acela ca, puterea centrala renunta la o parte din prerogativele sale, pe care le distribuie unor autoritati publice locale³. De aceea, intr-o formulare simpla, deconcentrarea poate fi definita ca reprezentand o deplasare in plan local a unor activitati desfasurate de administratia publica centrala⁴. La fel de sintetic, un alt autor defineste deconcentrarea ca fiind actiunea de tranferare la nivelul agentilor administrativi locali, a unora dintre prerogativele decizionale⁵. intre dcconcentrarc si descentralizare teritoriala nu trebuie pus semnul egalitatii. Ele au clemente, care le aseamana si, elemente care le deosebesc fundamentai. Ceea ce le uneste este faptul ca, decizia este luata de o autoritate, care se afla implantata in

teritoriu. Ceea ce le deosebeste este natura diferita a organului care ia decizia. in cazul deconcentrarii, un organ de stat, iar in cazul descentralizarii, un organ autonom ales de comunitatea locala. Agentii din teritoriu, in cazul deconcentrarii, nu mai sunt simple instrumente ale centrului, ei dispun de o anumita competenta, au atributii si responsabilitati¹. Anumite inconveniente ale centralizarii se mentin insa, pentru ca, structurile deconccntratc sunt numite si revocate din functie de centru, caruia se subordoneaza si in fata caruia sunt direct raspunzatoare.

Este interesant de semnalat faptul ca, in punctul sau de vedere, referitor la revizuirea Constitutiei Romaniei, Comisia de la Venetia a tratat deosebirea dintre deconcentrare si descentralizare, afirmand ca, prima depinde de existenta unor unitati teritoriale in care statul este prezent prin serviciile sale, in timp ce, cea de-a doua se refera la existenta unor unitati teritoriale ale caror organisme sunt alese si exercita anumite puteri in nume propriu². Principiul deconcentrarii a fost introdus prin Constitutia revizuita. Deconcentrarea se identifica prin urmatoarele elemente; reprezinta o forma specifica a centralizarii; atat autoritatile centrale cat si cele locale sunt de natura statala; competenta de decizie apartine atat organelor centrale cat si celor locale. intelegem ca, autoritatile locale nu mai sunt investite doar cu competenta exclusiva de executie, ele au si o anumita putere decizionala, care lc-a fost transferata de centru; intre puterea centrala si cea din teritoriu exista un raport de subordonare ierarhica, autoritatea deconcentrata fiind sub dependenta unui superior ierarhic, care detine deplin drept de a-i anula deciziile.

E firesc sa existe o cale de a veghea modul in care isi realizeaza activitatea, daca legea este respectata intr-adevar. O asemenea cale o reprezinta tutela administrativa care, intr-o definitie foarte generala, reprezinta totalitatea mijloacelor prin intermediul carora organele centrale supravegheaza respectarea legalitatii de catre organele din teritoriu. Deconcentrarea se poate realiza in doua forme: pe verticala, atunci cand se sporeste competenta serviciilor publice ale ministerelor si celorlalte organe centrale de specialitate si, pe orizontala, prin sporirea competentei conducatorului acestor servicii, exemplu, intarirea rolului prefectului. Sintetizand toate aceste aspecte, putem afirma ca prin intermediul deconcentrarii se mentine o administratie unitara, care nu pacatuieste insa prin uniformitate, ca In cazul administratiei centralizate, dat fiind faptul ca autoritatile deconcentrate pot adapta la specificul local, modul de aplicare in teritoriu a masurilor si ordinelor transmise de la centru.

Asa cum am precizat deja, prin intermediul deconcentrarii, unele din incovenientele centralizarii se atenueaza, fara a fi eliminate definitiv. Mentinerea subordonarii fata de centru este de natura sa afecteze exercitiul autonomiei locale, sa intareasca puterea ierarhica in detrimentul autonomiei locale. Ca un element pozitiv, retinem cresterea eficientei actului de adminitrare si eliminarea uniformitatii, avand in vedere ca, structurile deconcentrate tin cont, in activitatea lor, de specificul nevoilor locale si al mijloacelor prin care acestea pot fi mai bine duse la indeplinire.

4. Principiul eligibilitatii

Fara a fi formulat, in mod expres, de dispozitiile constitutionale, principiul eligibilitatii este inserat in Legile nr. 215/2001, republicata in anul 2007 si Legea nr. 67/2004 cu modificarile ulterioare, care privesc administratia publica locala si respectiv alegerile locale.

Dat fiind natura lor juridica, aceste autoritati nu sunt ale statului si, ca urmare, nu exercita nici una din puterile statului. Ratiunea de a fi a consiliilor locale si judetene precum si a primarilor consta numai din a aciministra/gestiona treburile autoritatilor administrativ-teritoriale in care sunt alese, de a sluji si rezolva interesele colectivitatilor respective, intr-un cuvant, ale electoratului. Asadar, puterea lor nu este determinata de puterea statului, nu deriva din aceasta, ci din mandatul ce le-a fost incredintat de alegatori, in numele carora actioneaza si pe care-i reprezinta.

In sistemul autoritatilor administratiei publice sunt incadrate, organizate si functioneaza, mai ales la nivel judetean, si alte autoritati -servicii descentralizate ale ministerelor si ale altor organe centrale de specialitate, precum si prefectii. Spre deosebire de primari si de consiliile comunale si judetene, care sunt alese, autoritatile serviciilor descentralizate sunt numite ca reprezentante ale puterii executive, facand parte chiar din structura ministerelor, iar prefectul, reprezentantul Guvernului in judet, este, deci, tot organ numit.

Totodata, trebuie mentionat si faptul ca primarul, in exercitarea atributiilor de ofiter de stare civila si de autoritate tutelara, precum si a sarcinilor ce-i revin din actele normative privitoare la recensamant, la organizarea si desfasurarea alegerilor, la luarea masurilor de protectie civila, precum si a altor atributii stabilite de lege, actioneaza si ca reprezentant al statului, in comuna sau orasul in care a fost ales (art. 64 din Legea nr. 215/2001, republicata in anul 2007).

5. Principiul legalitatii

Legea nr. 215/2001, republicata in anul 2007 prevede, in mod expres, alaturi de celelalte principii, si principiul legalitatii, caruia trebuie sa i se subordoneze organizarea si functionarea tuturor autoritatilor administratiei publice locale, fie ca acestea au sau nu un caracter statal.

Legalitatea inseamna respectarea cu strictete a unei norme de drept. Cu alte cuvinte, legalitatea este chiar rezultatul infaptuirii continutului legii. La starea de legalitate, se ajunge fie prin respectarea unei dispozitii legale de bunavoie, din convingere, sau prin aplicarea silita a legii de catre foita de constrangere a puterii publice. intr-un stat de drept, respectarea legii este o cerinta a stabilitatii ordinii juridice si desfasurarii armonioase a vietii sociale. Asigurarea legalitatii presupune ca fiecarui cetatean sa ii incumbe datoria de a respecta dispozitiile generale ale legii. De aceea, constitutiile moderne contin prevederi prin care se stipuleaza ca 'nimeni nu este mai presus de lege's ca respectarea legilor reprezinta o indatorire cetateneasca¹.

Principiul legalitatii se aplica in administratia publica locala, privita in toata complexitatea sa. in consecinta, toate aspectele organizatorice si functionale, respectiv consacrarea structurilor organizatorice ale autoritatilor administratiei publice locale, componenta, modul de constituire, atributiile, competentele si modul lor de functionare, la care se adauga actele pe care le emana, ca si raporturile si relatiile lor cu alte autoritati publice sau structuri organizatorice din tara si strainatate, trebuie sa fie in stricta conformitate cu legea (cu prevederile Constitutiei, dar si cu cele ale legilor si ale celorlalte acte normative in vigoare). Nerespectarea legilor este sinonima cu incalcarea principiului legalitatii, atragand consecintele juridice corespunzatoare.

Orice forma de manifestare a autonomiei locale presupune, implicit, respectul fata de lege si fata de interesul national. De aceea, la nivelul unitatilor administrativ-teritoriale nu este posibila crearea altor structuri ale administratiei publice, in afara celor prevazute de Constitutie si celelalte legi ale statului. De asemenea, modul de constituire a autoritatilor locale, ori componenta lor nu poate fi decat cel dispus de lege.

6. Principiul consultarii cetatenilor in solutionarea problemelor de interes deosebit

Acest principiu este prevazut in mod expres atat de dispozitiile Legii nr. 215/2001,republicata in anul 2007, cat si de cele ale Legii nr. 3/2000, privind organizarea si desfasurarea referendumului.

Pe de o parte, Legea administratiei publice locale obliga consultarea locuitorilor, prin referendum, in situatia oricaror modificari ale limitelor teritoriale ale judetului. Art. 13 alin.3 din Legea nr. 3/2000 precizeaza ca: 'Proiectele de lege sau propunerile legislative privind modificarea limitelor teritoriale ale comunelor, oraselor si judetelor se inainteaza Parlamentului spre adoptare numai dupa consultarea prealabila a cetatenilor din unitatile administrativ-teritoriale respective, prin referendum. in acest caz, organizarea referendumului este obligatorie'

De asemenea, ambele acte normative precizeaza ca problemele de interes deosebit din unitatile administrativ-teritoriale si subdiviziunile administrativ-teritoriale ale municipiilor pot fi supuse, in conditiile legii, aprobarii locuitorilor, prin referendum local.

Referendumul local se poate organiza in toate satele si localitatile componente ale comunei sau orasului ori numai in unele dintre acestea. in cazul referendumului la nivel judetean, acesta se poate desfasura in toate comunele si orasele din judet ori numai in unele dintre acestea, care sunt direct interesate.

Deci, de regula, referendumul are un caracter consultativ, de aceea rezultatul sau nu este obligatoriu ci doar orientativ.

Problemele supuse referendumului local se stabilesc de consiliile locale sau judetene, dupa caz, la propunerea primarului, respectiv a presedintelui consiliului judetean.

In acest sens, ne putem referi la 'principiul' colaborarii in infaptuirea administratiei publice locale, care are la baza precizarea textului legii potrivit caruia 'in relatiile dintre autoritatile administratiei publice locale si consiliul judetean, pe de o parte, precum si intre consiliul local si primar, pe de alta parte, nu exista raporturi de subordonare'

De asemenea, Legea nr. 215/2001, republicata in anul 2007, prevede ca: 'raporturile dintre autoritatile administratiei publice locale din comune si orase autoritatile administratiei publice de la nivel judetean se bazeaza pe principiile autonomiei, legalitatii, responsabilitatii, cooperarii si solidaritatii in rezolvarea problemelor intregului judet'.

In relatiile dintre aceste autoritati este evidentiat in mod expres principiul colaborarii, dar si cele ale responsabilitatii si solidaritatii, ca elemente de noutate fata de vechea reglementare (Legea nr. 69/1991)¹.