Contenciosul administrativ

CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV

Cuprins:

1. Fundamente constitutionale si legale ale contenciosului administrativ

2. Conditiile actiunii directe in contencios administrativ in baza Legii nr.554/

3. Acte exceptate de la controlul de legalitate exercitat de catre instantele de contencios administrativ

4. Procedura de judecata in contencios administrativ

5. Test

6. Bibliografie specifica

Obiectivele unitatii de invatare

Dupa studiul acestei unitati de invatare veti reusi sa:

=> identificati rolul Legii nr. 554/2004 in sistemul legislaviv romanesc

=> precizati care sunt conditiile actiunii directe in contencios administrativ

=> enumerati actele exceptate de la controlul in contencios administrativ

=> prezentati etapele procedurii contencioase, cu momentele specifice fiecrarei etape in parte

1. Fundamente constitutionale si legale ale contenciosului administrativ

Prin aparitia in 2004 a noii Legi a contenciosului administrativ, Legea nr. 554/2004, s-a creat pentru prima data un cadru european in ceea ce priveste institutia contenciosului administrativ, adoptandu-se o lege europeana, cu valente moderne venita sa completeze dispozitiile constitutionale prevazute in art. 5

Definitii cu care opereaza conteciosul administrativ, preluate din Legea nr. 554/2004

Autoritate publica = orice organ de stat sau al unitatilor administrativ - teritoriale care actioneaza, in regim de putere publica, pentru satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autoritatilor publice, persoanele juridice de drept privat care au obtinut statut de utilitate publica sau sunt autorizate sa presteze un serviciu public.

Persoana vatamata = orice persoana fizica sau juridica ori grup de persoane fizice, titulare ale unor drepturi subiective sau interese legitime private, vaatamate prin acte administrative; sunt asimilate persoanei vatamate si organismele sociale care invoca vatamarea unui interes public prin actul administrativ atacat.

Act administrativ = actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publica, in vederea executarii sau a organizarii executarii legii, dand nastere, modificand sau stingand raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative si contractele incheiate de autoritatile publice care au ca obiect:

punerea in valoare a bunurilor proprietate publica;

executarea lucrarilor de interes public;

prestarea serviciilor publice;

achizitiile publice.

Act administrativ jurisdictional = actul juridic emis de o autoritate administrativa cu atributii jurisdictionale in solutionarea unui conflict, dupa o procedura bazata pe contradictorialitate si cu asigurarea dreptului la aparare.

Contenciosul administrativ = activitatea de solutionare, de catre instantele de contencios administrativ competente, a litigiilor in care cel putin una din parti este o autoritate publica, iar conflictul s-a nascut fie din emiterea sau incheierea unui act administrativ, fie din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.

Instanta de contencios administrativ = sectia de contencios administrativ si fiscal a Inaltei Curti de Casatie si Justitie, sectiile de contencios administrativ si fiscal ale curtilor de apel si tribunalele administrativ - fiscale.

Nesolutionarea in termenul legal a unei cereri = faptul de a nu raspunde solicitantului in termen de 30 de zile de la inregistrarea cererii, daca prin lege nu se prevede alt termen.

Refuzul nejustificat de a solutiona o cerere = exprimarea explicita a vointei de a nu rezolva cererea.

Plangere prealabila = plangerea prin care se solicita autoritatii publice emitente sau celei ierarhic superioare reexaminarea unui act administrativ cu caracter individual sau normativ, in sensul revocarii acestuia.

Act de comandament cu caracter militar = actul administrativ referitor la problemele strict militare ale activitatii din cadrul fortelor armate, specifice organizarii militare care presupun dreptul comandantilor de a da ordine subordonatilor in aspecte privitoare la conducerea trupei, in timp de pace sau razboi sau la indeplinirea serviciului militar.

Serviciu public = activitatea organizata sau autorizata de o autoritate publica, in scopul satisfacerii unui interes public.

Interes public = interesul care vizeaza ordinea de drept si democratia constitutionala, garantarea drepturilor, libertatilor si indatoririlor fundamentale ale cetatenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competentei autoritatilor publice.

Exces de putere = exercitarea dreptului de apreciere, apartinand autoritatilor administratiei publice, prin incalcarea drepturilor si libertatilor fundamentale ale cetatenilor, prevazute de Constitutie sau de lege.

Drept vatamat = orice drept fundamental prevazut de Constitutie sau de lege caruia i se aduce o atingere printr-un act administrativ.

Interes legitim privat = posibilitatea de a pretinde o anumita conduita, in considerarea realizarii unui drept subiectiv viitor si previzibil, prefigurat.

Interes legitim public = posibilitatea de a pretinde o anumita conduita in considerarea realizarii unui drept fundamental care se exercita in colectiv ori in considerarea apararii unui interes public.

Organisme sociale interesate = structuri neguvernamentale, sindicate, asociatii, fundatii si altele asemenea care au ca obiect de activitate protectia drepturilor diferitelor categorii de cetateni sau buna functionare a serviciilor publice administrative.

Paguba iminenta = prejudiciul material viitor, dar previzibil sau perturbarea previzibila grava a functionarii unei autoritati publice ori a unui serviciu public.

Instanta de executare = instanta care a solutionat fondul litigiului de contencios administrativ.

Conditiile actiunii directe in contencios administrativ

Aceste conditii sunt:

actul atacat sa fie un act administrativ;

actul sa vateme un drept subiectiv sau un interes recunoscut de lege;

actul atacat sa emane de la autoritate publica, inclusiv de la o structura neguvernamentala investita cu prerogative de putere publica;

procedura administrativa prealabila;

introducerea actiunii intr-un anumit termen;

actul sa nu fie emis anterior intrarii in vigoare a legii.

1. Legea nr. 554/2004, continuand traditia Legii contenciosului administrativ din 1925 si din 1990, admite actiune in justitie atat pentru actul administrativ propriu-zis, cat si pentru refuzul nejustificat de a rezolva o cerere privitoare la un drept recunoscut de lege.

Actul administrativ propriu - zis este definit de lege ca fiind actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publica, in vederea executarii sau a organizarii executarii legii, dand nastere, modificand sau stingand raporturi juridice.

Legea asimileaza actelor administrative si contractele incheiate de autoritatile publice care au ca obiect:

punerea in valoare a bunurilor proprietate publica;

executarea lucrarilor de interes public;

prestarea serviciilor publice;

achizitiile publice.

De aceea, identificarea concreta a actului administrativ este o operatie de apreciere, de investigare a vointei autoritatii administrative emitente, de cercetare a formei pe care o imbraca actele (antete, stampile, semnaturi) pentru a delimita actul administrativ de alte acte juridice, indeosebi de cele contractuale, precum si de operatiunile tehnico-administrative.

1. delimitarea actului administrativ de simple adrese si circulare

Practica judecatoreasca a admis ca simplele ordine de serviciu nu sunt acte administrative si, in consecinta, nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ. De aceea, s- apreciat ca adresele sau ordinele de serviciu aduse pe cale ierarhica ori in forma de simpla corespondenta intre autoritati, care nu contribuie prin ele insele cu nimic la formarea actului administrativ, nu au nici macar valoarea unor acte de preparare.

Aceasta a fost practica chiar din perioada interbelica, iar aceasta solutie a fost mentinuta de Curtea Suprema de Justitie, care, intr-o decizie din 1991, arata ca adresa unei primarii nu are caracteristicile unui act administrativ, chiar daca emana de la o autoritate administrativa, deoarece ea nu produce prin ea insasi efecte juridice, ci doar ii comunica petentului demersurile facute in vederea solutionarii cererii sale.

Fata de cele aratate mai sus, se impun doua precizari:

nu orice ordin de serviciu adus pe cale ierarhica intra in categoria de mai sus, sunt unele acte administrative care imbraca aceasta forma, si anume actele administrative cu caracter intern.

Legea nr. 554/2004 prevede ca instanta este competenta sa se pronunte si asupra legalitatii actelor si operatiunilor care au stat la baza emiterii actului administrativ supus judecatii.

Pentru aceste motive, judecatorul de contencios administrativ trebuie sa vada daca actiunea priveste:

un act administrativ extern;

un act administrativ intern;

un act preparator al unui act administrativ;

adrese si note cu caracter pur tehnic administrativ.

Primele doua categorii pot fi atacate in mod direct, cele din a doua categorie se ataca doar impreuna cu un act din primele doua categorii, in timp ce adresele si notificarile nu pot forma obiectul controlului judecatoresc.

In practica, aceasta distinctie nu este intotdeauna usor de realizat. Spre exemplu, Curtea Suprema de Justitie a pronuntat in 1994 doua decizii fundamental gresite:

prima decizie avea ca obiect o hotarare de Guvern, iar CSJ a apreciat ca in aceasta speta hotararea (prin care erau autorizate Ministerul Finantelor si Consiliul Judetean Timis sa desemneze imputernicitii mandati sa reprezinte interesele capitalului de stat la o societate comerciala) este un act prealabil, o simpla autorizare, mandatare si nu un act administrtaiv in intelesul art. 1 din Legea nr. 29/1990. Aceasta este o eroare fundamentala deoarece hotararile de Guvern, indiferent de semnificatia juridica, sunt prin ipoteza acte administrative. A da o alta calificare unui astfel de act, inseamna a face un rationament contrar art. 107 din Constitutie.

a doua decizie a avut ca obiect calificarea unui act al Prefectului, prin care anumite persoane erau excluse de pe lista celor care puteau cumpara locuinta de serviciu pe care o detineau cu titlu de chiriasi, iar CSJ a opinat ca acest act este o simpla opinie.

b. delimitarea actului administrativ de alte acte juridice ale autoritatilor administrative

Instantele de contencios administrativ au ridicat probleme in ceea ce priveste calificarea ca acte administrative a:

actelor de desfacere a contractelor de munca;

deciziilor de numire si eliberare din functie;

actelor de incadrare intr-o alta grupa de munca;

deciziei prefecturii de restructurare a unei unitati economice cu capital de stat in mai multe societati comerciale;

deciziei prefecturii de scoatere a unor bunuri de la o societate si infiintarea unei noi societati comerciale pe actiuni;

actelor procedurale de atribuire a locuintelor;

actelor de expertiza medicala;

actelor de inchiriere a unei suprafete de teren.

c. refuzul nejustificat al unei autoritati administrative, specie a actului administrativ atacat

Preluand ideile din perioada interbelica, legislatia actuala arata ca in instanta de contencios administrativ se poate ataca si refuzul nejustificat al unei autoritati de a raspunde la o cerere.

Legea defineste refuzul nejustificat ca fiind exprimarea explicita a vointei de a nu rezolva cererea.

De asemenea, in contencios administrativ se mai ataca si nesolutionarea in termenul legal a unei cereri, adica faptul de a nu raspunde solicitantului in termen de 30 de zile de la inregistrarea cererii, daca prin lege nu se prevede alt termen.

Practica judecatoreasca actuala indica, cu titlu exemplificativ, urmatoarele situatii asimilate refuzului nejustificat:

- refuzul Primariei de a intocmi un proces verbal de evaluare a unei gospodarii demolate abuziv, pentru a se achita despagubiri;

- refuzul unui Minister de a reincadra o pesoana intr-o functie din care a fost inlaturata abuziv,

- refuzul Bancii Nationale a Romaniei de a deschide acreditive in valuta;

- refuzul Prefecturii de a include pe lista locuintelor destinate vanzarii o locuinta;

- refuzul Directiei Generale de Munca si Protectie Sociala de a inregistra un contract colectiv de munca;

- refuzul organului teritorial al Ministerului Finantelor de restituire a TVA, perceput din eroare;

- refuzul Directiei Generale a vamilor de a indeplini formalitatile de scutire de plata a taxelor vamale.

Conditia ca actul administrtaiv sa vateme un drept sau un interes recunoscut de lege. Problema dreptului si a interesului legitim, potrivit art. 21 din Constitutie.

In lumina textelor constitutionale si legale, in contencios administrativ se poate adresa orice persoana, "daca se considera vatamata in drepturile, libertatile si interesele sale, recunoscute de lege."

Este unul din cazurile de modificare implicita a unei legi anterioare de catre legea ulterioara, in acest caz legea ulterioara fiind chiar legea fundamentala.

Potrivit noii baze constitutionale a contenciosului administrativ, o actiune nu se poate respinge decat atunci cand reclamantul nu are de aparat nici drepturi, nici libertati si nici interese legitime, ceea ce echivaleaza cu exercitarea abuziva a actiunii in contencios administrativ. Legitimitatea unui drept sau a unui interes este stabilita, in primul rand, in functie de normele Constitutiei, iar dispozitiile acesteia privind drepturile si libertatile cetatenilor trebuie interpretate de instanta de contencios administrativ in concordanta cu Declaratia Universala a Drepturilor Omului, cu pactele si cu celelalate tratate la care Romania este parte.

Cat priveste interesul legitim, acesta poate fi atat personal cat si public, fundamentul constitutional al interesului public reprezentandu-l dispozitiile Constitutiei cu privire la indatoririle fundamentale ale cetateanului.

Din practica judecatoreasca rezulta urmatoarele categorii de drepturi incalcate:

dreptul de apreciere in cazul concursurilor si a examenelor;

drepturile civile ale unei terte persoane (coproprietar, vecin)

drepturi procesuale civile (refuzul de a pune in aplicare o hotarare judecatoreasca).

Legea nr. 554/2004 defineste de altfel urmatoarele notiuni, inlesnind intelegerea si aplicarea textului legal:

Drept vatamat = orice drept fundamental prevazut de Constitutie sau de lege caruia i se aduce o atingere printr-un act administrativ.

Interes public = interesul care vizeaza ordinea de drept si democratia constitutionala, garantarea drepturilor, libertatilor si indatoririlor fundamentale ale cetatenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competentei autoritatilor publice.

Interes legitim privat = posibilitatea de a pretinde o anumita conduita, in considerarea realizarii unui drept subiectiv viitor si previzibil, prefigurat.

Interes legitim public = posibilitatea de a pretinde o anumita conduita in considerarea realizarii unui drept fundamental care se exercita in colectiv ori in considerarea apararii unui interes public.

3. Conditia ca actul sa emane de la o autoritate publica

Notiunea de autoritate publica rezulta atat din textul Legii nr. 554/2004, cat si din art. 52 din Constitutie.

Constitutia opereaza cu mai multe notiuni si chiar una si aceeasi notiune, cum este cea de autoritate publica, este folosita in acceptiuni diferite.

In titlul III al Constitutiei sintagma "Autoritatile publice" evoca clasicele puteri, mai precis autoritatile prin care se realizeaza fiecare putere in parte. Edificiul constitutional cuprinde insa si alte autoritati care nu intra in nici una din clasicele puteri (legislativa, executiva si judecatoreasca), autoritati care asigura echilibrul in cadrul democratiei constitutionale.

Art. 52 din Constitutie, consacrat dreptului persoanei vatamate, la randul lui vorbeste despre autoritati publice in general, transand o disputa teoretica, aceea de a sti daca actele administrative emit si alte organe ale statului decat cele ale administratiei de stat.

Pe de alta parte, Constitutia opereaza si cu notiunea de organ (ex. Guvernul si celelalte organe ale administratiei publice; alte organe de specialitate se pot organiza in subordinea..). De asemenea, in Constitutie se utilizeaza notiunea de regie autonoma alaturi de notiunea institutie publica.

Rezulta deci ca in baza Constitutiei si a legii poate fi atacat in contenciosul administrativ atat actul administrativ al unei autoritati administrative, cat si actul administrativ al unei autoritati publice de alta natura (o structura a legislativului, a unei autoritati judecatoresti).

Sunt deci incluse in notiunea de autoritate publica urmatoarele categorii de autoritati:

organe ale administratiei de stat (Presedinte, Guvern, ministere, prefecturi, structuri subordonate acestora);

organe autonome locale (Consiliul judetean, Consiliul local, primar, si structuri subordonate acestora);

organisme neguvernamentale, autorizate de lege sau de un organ guvernamental, sa presteze servicii publice, in regim de putere publica. In aceasta ultima categorie intra si societatile bancare.

Pentru a delimita actele administrative ale altor autoritati publice de cele care provin de la autoritati administrative, trebuie facuta o distinctie clara intre acele de autoritate prin care acestea isi realizeaza competenta (ex. Legi, mesaje, sentinte, decizii) si actele de autoritate prin care se realizeaza o activitate de natura administrativa.

Spre exemplu, in cazul Parlamentului, in contencios administrtaiv se poate ataca o decizie administrativa a Biroului Permanent, a Presedintelui Camerei, a Secretarului general, dar niciodata o lege, o hotarare sau un mesaj, care urmeaza un regim de drept constitutional.

De asemenea, nu poate fi atacat in contencios administrativ refuzul procurorului General de a declara recurs extraordinar sau o hotarare a Curtii Constitutionale de respingere a unei contestatii cu privire la campania electorala prezidentiala.

Nu trebuie sa trecem cu vederea aspectul ca legiuitorul a inteles sa procedeze si la o fictiune juridica, asimiland "autoritatilor publice" si structurile care sunt de sorginte privata, dar care sunt atrase, fie printr-o dispozitie expresa a legii, fie printr-o autorizatie data de autoritatea administratiei publice competente, in baza legii, la prestarea diferitelor servicii publice, cu aceleasi efecte juridice ca autoritatile publice. Este vorba despre categoria "stabilimentelor de utilitate publica", adica organizatii profesionale (ex. Uniunea Nationala a Barourilor), precum si persoane juridice de drept privat (asociatii, fundatii) care, prin lege sau prin hotarare a Guvernului, au dobandit statut de utilitate publica.

4. Conditia actiunii administrative prealabile

Inainte de a se adresa instantei de contencios administrativ, persoana care se considera vatamata trebuie sa solicite autoritatii publice emitente, in termen de 30 de zile de la data comunicarii actului, revocarea, in tot sau in parte, a actului vatamator.

Legea arata ca plangerea se poate adresa, in egala masura, organului ierarhic superior, daca acesta exista.

Procedura administrativa prealabila reprezinta regula, de la care exista insa si exceptii:

a. in cazul actiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agentia Nationala a Functionarilor Publici, procedura administrativa prealabila nu este obligatorie;

b. in cazul cererilor introduse de cei vatamati prin ordonante ale Guvernului, procedura prealabila nu este obligatorie;

c. in cazul actiunilor care au ca obiect contracte administrative, plangerea prealabila are semnificatia concilierii prevazuta de Codul de Procedura Civila pentru litigiile comerciale.

d. plangerea prealabila va fi introdusa si de catre persoana vatamata printr-un act administrativ cu caracter individual adresat altui subiect de drept, din momentul in care a luat cunostinta, pe orice cale, de existenta acestuia, in maximum 6 luni de la emiterea actului.

Legea prevede ca plangerea prealabila se poate introduce si peste termenul de 30 de zile, pentru motive temeinice, dar nu mai tarziu de 6 luni de la data emiterii actului.

Cat priveste termenul in care autoritatea trebuie sa raspunda la plangerea prealabila, acesta este, la randul lui, de 30 de zile de la data inregistrarii cererii, daca prin lege speciala nu se prevede un alt termen, mai lung sau mai scurt.

Regimul termenelor pentru exercitarea procedurii prealabile

a. natura juridica a termenului de 30 de zile. Legea nu precizeaza natura juridica a acestui termen. Acest termen este unul de recomandare, nu insa fara consecinte juridice, deoarece depasirea lui, fara a fi temeinic motivata, va atrage o respingere a plangerii prealabile pentru tardivitate.

b. natura juridica a termenului de 6 luni. In acest caz, legea este clara si explicita, aratand ca acest termen este unul de prescriptie. El va fi deci supus suspendarii, intreruperii, operand si repunerea in termen.

5. Conditia ca actiunea sa fie promovata intr-un anumit termen

Cererile prin care se solicita anularea unui act administrativ individual sau recunoasterea dreptului pretins si repararea pagubei cauzate se pot introduce in termen de 6 luni de la:

- data primirii raspunsului la plangerea prealabila sau data comunicarii refuzului nejustificat;

- data incheierii procesului - verbal de finalizare a procedurii concilierii, in cazul contractelor administrative;

In cazul actiunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agentia Nationala a Functionarilor Publici, termenul de 6 luni curge de la data cand s-a cunoscut existenta actului nelegal.

Ordonantele care se considera a fi neconstitutionale, precum si actele administrative cu caracter normativ, care se considera a fi nelegale, pot fi atacate oricand.

Pentru motive temeinice, cererea poate fi introdusa si peste termenul de 6 luni, dar nu mai tarziu de un an de la data emiterii actului.

Termenul de 6 luni este termen de prescriptie, iar cel de un an este termen de decadere.

3 Acte exceptate de la controlul de legalitate exercitat de catre instantele de contencios administrativ

(1) Nu pot fi atacate in contenciosul administrativ:

a) actele administrative ale autoritatilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul;

b) actele de comandament cu caracter militar.

(2) Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiintarea carora se prevede, prin lege organica, o alta procedura judiciara.

(3) Actele administrative pentru aplicarea regimului starii de razboi, al starii de asediu sau al celei de urgenta, cele care privesc apararea si securitatea nationala, ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum si pentru inlaturarea consecintelor calamitatilor naturale, a epidemiilor si epizootiilor, pot fi atacate numai pentru exces de putere.

(4) In litigiile prevazute de alin. 3 nu sunt aplicabile prevederile art. 14 si art.21 din prezenta lege.

In Constitutia noastra din 1923 se preciza: "Puterea judecatoreasca nu are caderea de a judeca actele de guvernamant, precum si actele de comandament cu caracter militar"

Legea contenciosului administrativ din 1925, adoptata in baza textului Constitutiei a venit cu o definitie a actelor de guvernamant, definitie criticata de doctrina.

In general, in doctrina occidentala actuala se considera ca intra in sfera finelor de neprimire actele administrative emise in "circumstante exceptionale" sau actele care exprima "puterile executivului in caz de pericol".

Constitutia din 1991 continea doar art. 48 alin.2, unde se preciza: "Conditiile si limitele exercitarii acestui drept se stabilesc prin lege organica", text ramas nemodificat, devenind art. 52 alin.2, in urma revizuirii Constitutiei prin Legea nr.429/2003, aprobata prin referendumul national din 18-19 octombrie 2003.

Legea de revizuire, cum s-a aratat, introduce in art.126 alin.6 teza I, conceptia art.107 alin. final din Constitutia din 1967 in formularea: "Controlul judecatoresc al actelor administrative ale autoritatilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu exceptia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum si a actelor de comandament cu caracter militar".

Practic, sintagma "actele de guvernamant" este inlocuita cu expresia "actele care privesc raporturile cu Parlamentul", dar art. 48 alin.2, devenit art. 52 alin.2, a ramas in vigoare, de unde problema "concilierii" acestora, mai ales ca prof. Ioan Vida, Presedintele in functiune a Curtii Constitutionale, a lansat teza "antinomiilor intraconstitutionale" in doctrina juridica romaneasca actuala.

Sunt posibile doua interpretari:

a) art. 126 alin.6 este singurul sediu al materiei cu privire la sfera finelor de neprimire, iar art. 52 alin.2 vizeaza alte aspecte si

b) art.126 alin.6 reglementeaza finele de neprimire "de rang" constitutional, dar art. art.52 alin.2 vizeaza finele de neprimire "de rang" legal, in limitele insa acceptate de art.53 din Constitutie.

Sfera finelor de neprimire

In sens strict, sfera actelor administrative exceptate cuprinde numai cele doua categorii de acte administative prevazute de art.126 alin.6 din Constitutie.

Traditionalele fine de neprimire au fost grupate in 2 categorii:

fine de neprimire deduse din natura actului;

fine de neprimire determinate de exitenta unui recurs paralel.

De aceea putem spune ca exista exceptii absolute, cele doua ipoteze reglementate de alin. 1 lit. a si b si exceptiile relative, ipoteza "recursului paralel', reglementata de alin. 2 al art. 5.

S-a convenit ca pentru situatiile prevazute de alin. 1 sa se foloseasca expresia "exceptiile de la contenciosul administrativ", iar pentru recursul paralel, expresia "fine de neprimire in instantele de contencios administrativ".

Recursul paralel, de vreme ce are ca obiect litigii legate de actul administrativ, material este tot un litigiu administrativ, dar formal este solutionat in afara instantelor de contencios administrativ.

Este de observat ca legiuitorul a cerut ca "recursul paralel" sa fie reglementat tot prin lege organica si sa fie vorba despre o procedura judiciara, in sensul art. 126 din Constitutie.

Actele administrative enumerate la alin. 3 al art. 5 pot fi atacate in instanta de contencios administrativ numai in anumite conditii, iar anumite reguli ale procedurii reglementate de legea contenciosului administrativ nu sunt aplicabile in aceste cauze; astfel, se cere, mai intai ca actele respective sa fie atacate numai pentru exces de putere, subintelegandu-se ca este avuta in vedere notiunea de exces de putere in sensul art. 2 lit.n din lege.

Prin urmare, in lipsa unor dispozitii exprese in legea organica, instantele de contencios administrativ vor aplica, in solutionarea litigiilor care au ca obiect excesul de putere, direct textele Constitutiei, in primul rand art. 53.

Astfel, instantele vor trebui sa aprecieze daca actul administrativ care face obiectul litigiului a fost necesar pentru aplicarea regimurilor sau, dupa caz, inlaturarea situatiilor prevazute la alin. 3 din art. 5.

Apoi, instantele vor aprecia daca actul apare ca fiind necesar ïntr-o societate democratica" si daca restrangerea prin actul administrativ a exercitiului dreptului vatamat este proportionala cu situatia care a determinat emiterea actului, si daca nu este, cumva discriminatoriu.

Procedura de judecata in contencios administrativ

a. Partile in litigiul de contencios administrativ

Ca in orice litigiu, si in cel de contencios administrativ intalnim doua parti: reclamantul si paratul.

RECLAMANT poate fi:

a. orice persoana fizica sau juridica care se considera vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim de catre o autoritate publica, printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal a unei cereri. Cat priveste actul administrativ, acesta poate fi normativ sau individual, chiar si un contract administrativ.

b. orice persoana fizica sau juridica vatamata intr-un drept al sau ori interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual adresat altui subiect de drept.

c. Avocatul Poporului, urmare a controlului realizat in baza unuei sesizari a unei persoane fizice, daca apreciaza ca legalitatea actului sau excesul de putere nu pot fi inlaturate deca prin justitie. In acest caz, Avocatul Poporului se adreseaza instantei de la domiciliul petentului, petent care dobandeste, de drept, calitatea de reclamant, urmand a fi citat in aceasta calitate.

d. Ministerul Public ;

e. autoritatea publica emitenta poate cere ea insasi unei instante de contencios administrativ sa constate nulitatea unui act administrativ, in situatia in care actul nu mai poate fi revocat, intrucat a intrat in circuitul civil si a produs efecte juridice.

f. prefectul, in baza dreptului sau de tutela administrativa, poate ataca in contencios administrativ actele emise de autoritatile administratiei publice locale, daca le considera nelegale.

g. Agentia Nationala a Functionarilor Publici poate ataca in fata instantei de contencios administrativ actele autoritatilor publice centrale si locale prin care se incalca legislatia privind functia publica.

h. orice persoana de drept public.

In ceea ce il priveste pe PARAT, acesta poate fi orice autoritate publica, fie ca functioneaza la nivel central sau la nivel local.

Legea nr. 554/2004 prevede posibilitatea formularii actiunii in contencios administrativ si personal impotriva persoanei fizice care a elaborat, emis sau incheiat actul ori impotriva persoanei care se face vinovata de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, insa numai daca reclamantul solicita plata unor despagubiri.

in cazul in care actiunea se admite, persoana respectiva va putea fi obligata la plata despagubirilor, solidar cu autoritatea publica respectiva.

Functionarul public poate chema in garantie pe superiorul sau ierarhic, de la care a primit ordin scris sa elaboreze sau sa nu elaboreze actul.

b. Procedura prealabila

Inainte de a se adresa instantei de contencios administrativ, persoana care se considera vatamata trebuie sa solicite autoritatii publice emitente, in termen de 30 de zile de la data comunicarii actului, revocarea, in tot sau in parte, a actului vatamator.

Legea arata ca plangerea se poate adresa, in egala masura, organului ierarhic superior, daca acesta exista.

Procedura administrativa prealabila reprezinta regula, de la care exista insa si exceptii:

a. in cazul actiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agentia Nationala a Functionarilor Publici, procedura administrativa prealabila nu este obligatorie;

b. in cazul cererilor introduse de cei vatamati prin ordonante ale Guvernului, procedura prealabila nu este obligatorie;

c. in cazul actiunilor care au ca obiect contracte administrative, plangerea prealabila are semnificatia concilierii prevazuta de Codul de Procedura Civila pentru litigiile comerciale.

d. plangerea prealabila va fi introdusa si de catre persoana vatamata printr-un act administrativ cu caracter individual adresat altui subiect de drept, din momentul in care a luat cunostinta, pe orice cale, de existenta acestuia, in maximum 6 luni de la emiterea actului.

Legea prevede ca plangerea prealabila se poate introduce si peste termenul de 30 de zile, pentru motive temeinice, dar nu mai tarziu de 6 luni de la data emiterii actului.

Cat priveste termenul in care autoritatea trebuie sa raspunda la plangerea prealabila, acesta este, la randul lui, de 30 de zile de la data inregistrarii cererii, daca prin lege speciala nu se prevede un alt termen, mai lung sau mai scurt.

Regimul termenelor pentru exercitarea procedurii prealabile:

a. natura juridica a termenului de 30 de zile. Legea nu precizeaza natura juridica a acestui termen. Acest termen este unul de recomandare, nu insa fara consecinte juridice, deoarece depasirea lui, fara a fi temeinic motivata, va atrage o respingere a plangerii prealabile pentru tardivitate.

b. natura juridica a termenului de 6 luni. In acest caz, legea este clara si explicita, aratand ca acest termen este unul de prescriptie. El va fi deci supus suspendarii, intreruperii, operand si repunerea in termen.

c. Procedura in fata instantei de fond

a. Obiectul actiunii judiciare

Persoana vatamata poate sesiza instanta competenta pentru a solicita:

anularea, in tot sau in parte, a unui act administrativ;

repararea pagubei cauzate si, eventual, daune morale;

Instanta de contencios administrativ este competenta sa solutioneze litigiile care apar in fazele premergatoare incheierii unui contract administrativ, precum si orice litigiu legat de aplicarea si executarea contractului administrativ, deoarece in cazul acestor contracte, principiul libertatii contractuale este subordonat principiului prioritatii interesului public.

De asemenea, persoana vatamata intr-un drept al sau ori interes legitim printr-o ordonanta de Guvern va putea introduce actiune la instanta de contencios administrativ, insotita de exceptia de neconstitutionalitate. In acest caz, instanta sesizata, dupa un control propriu asupra motivelor de neconstitutionalitate invocate, va sesiza Curtea Constitutionala si va suspenda solutionarea cauzei pe fond. Dupa pronuntarea Curtii Constitutionale, instanta va repune cauza pe rol si va da termen, cu citarea partilor, numai daca ordonanta sau dispozitia din aceasta a fost declarata neconstitutionala. In caz contrar, instanta va respinge actiunea ca inadmisibila pe fond.

Nu pot fi atacate in contencios administrativ:

- actele administrative ale autoritatilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul;

- actele de comandament cu caracter militar;

- actele administrative pentru modificarea sau desfiintarea carora se prevede, prin lege organica, o alta procedura judiciara.

De asemenea, actele administrative pentru aplicarea regimului starii de razboi, al starii de asediu sau al celei de urgenta, cele care privesc apararea si securitatea nationala ori cele emise pentru restabilirea ordiniii publice pot fi atacate numai pentru exces de putere.

b. Instante competente

b.1. Competenta teritoriala

In materia contenciosului administrativ, Legea nr. 554/2004 arata ca reclamantul se poate adresa instantei de la domiciliul sau ori celei de la domiciliului paratului. Trebuie remarcat deci ca avem in acest caz o competenta alternativa, reclamantul avand dreptul de a alege fie instanta de la domiciliul sau, fie pe cea de la sediul paratului. Regula este derogatorie de la procedura civila obisnuita, unde competenta sa judece este instanta de la domiciliului paratului.

Insa, orice instanta a ales reclamantul, el este obligat sa continue toate fazele procesuale la aceasta, fara a putea invoca exceptia necompetentei teritoriale.

b. Competenta materiala

Pentru stabilirea competentei materiale, functioneaza doua criterii:

criteriul nivelului la care se afla situat autoritatea care a emis actul;

criteriul valoric, pentru litigiile fiscale.

Astfel, tribunalele administrativ - fiscale judeca in prima instanta actiunile avand ca obiect acte administrative emise sau incheiate de autoritatile publice locale si judetene, precum si pe cele care privesc taxe si impozite, contributii, datorii vamale, precum si accesorii ale acestora de pana la 500.000 lei.

Sectiile de contencios administrativ ale Curtilor de Apel judeca in prima instanta actele administrative emise sau incheiate de autoritatile publice centrale, precum si pe cele fiscale mai mari de 500.000 lei.

c. Termenul de introducere a actiunii

Cererile prin care se solicita anularea unui act administrativ individual sau recunoasterea dreptului pretins si repararea pagubei cauzate se pot introduce in termen de 6 luni de la:

- data primirii raspunsului la plangerea prealabila sau data comunicarii refuzului nejustificat;

- data incheierii procesului - verbal de finalizare a procedurii concilierii, in cazul contractelor administrative;

In cazul actiunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agentia Nationala a Functionarilor Publici, termenul de 6 luni curge de la data cand s-a cunoscut existenta actului nelegal.

Ordonantele care se considera a fi neconstitutionale, precum si actele administrative cu caracter normativ, care se considera a fi nelegale, pot fi atacate oricand.

Pentru motive temeinice, cererea poate fi introdusa si peste termenul de 6 luni, dar nu mai tarziu de un an de la data emiterii actului.

Termenul de 6 luni este termen de prescriptie, iar cel de un an este termen de decadere.

4. Procedura de desfasurare a judecatii

La primirea cererii, instanta va dispune citarea partilor si va putea cere autoritatii al carei act este atacat sa ii comunice de urgenta acel act, impreuna cu intreaga documentatie care a stat la baza emiterii lui, precum si orice alte lucrari necesare pentru solutionarea cauzei.

Daca autoritatea publica nu trimite lucrarile cerute in termenul stabilit de instanta, conducatorul autoritatii va fi obligat sa plateasca, cu titlu de amenda judiciara, 10% din salariul minim brut pe economie, pentru fiecare zi de intarziere nejustificata.

Cererile adresate instantei de contencios administrativ se judeca de urgenta si cu precadere, in sedinta publica.

Hotararile vor fi redactate si motivate de urgenta, in cel mult 10 zile de la pronuntare.

In cazuri bine justificate si pentru prevenirea unei pagube iminente, atat autoritatea emitenta, in procedura prealabila, cat si instanta de contencios administrativ, la cererea persoanei vatamate, pot dispune suspendarea executarii actului administrativ.

Cererea de suspendare se poate formula odata cu actiunea principala sau printr-o actiune separata, pana la solutionarea actiunii pe fond. Rezulta deci ca cererea de suspendare nu se poate face direct in recurs sau nu se poate reitera in aceasta faza procesuala.

Instanta va rezolva cererea de suspendare de urgenta, cu citarea partilor, printr-o incheiere sau sentinta executorie de drept, care poate fi atacata cu recurs in 5 zile de la pronuntare.

5. Solutiile pe care le poate pronunta instanta de contencios administrativ

Instanta poate sa admita actiunea si:

sa anuleze actul administrativ atacat, in tot sau in parte;

sa oblige autoritatea publica sa emita un act administrativ ori sa elibereze un certificat, o adeverinta sau orice alt inscris. Instanta poate obliga autoritatea doar la emiterea actului, fara insa sa pronunte ea insasi o hotarare care sa tina locul actului administrativ;

sa acorde despagubiri pentru daunele materiale si morale cauzate, numai daca reclamantul solicita acest lucru.

Atunci cand obiectul actiunii il formeaza un contract administrativ, instanta poate:

sa dispuna anularea acestuia, in tot sau in parte;

sa oblige autoritatea publica sa incheie contractul;

sa impuna uneia din parti indeplinirea unei obligatii;

sa suplineasca consimtamantul unei parti, cand interesul public o cere;

sa oblige la plata unor despagubiri pentru daune materiale si morale.

Indiferent de obiectul actiunii, instanta poate sa respinga actiunea, pentru motive de fond sau de forma.

d. Procedura in fata instantei de recurs

Hotararea pronuntata in prima instanta poate fi atacata cu recurs, in termen de 15 zile de la comunicare.

Daca in prima instanta, competente sa judece erau sectiile specializate ale tribunalelor si Curtilor de Apel, dupa criteriile amintite, in recurs regulile de competenta sunt urmatoarele: recursul impotriva sentintelor pronuntate de tribunalele administrativ fiscale se judeca de sectiile de contencios administrativ si fiscal ale curtilor de apel, iar recursul impotriva sentintelor pronuntate de sectiile de contencios administrativ si fiscal ale curtilor de apel, se judeca de Sectia de contencios administrativ si fiscal a Inaltei Curti de Casatie si Justitie, daca prin lege speciala nu se prevede altfel.

Ca reguli de judecata aplicabile, recursul suspenda executarea si se judeca de urgenta.

Solutiile instantei de recurs pot fi:

admite recursul, caseaza hotararea primei instante si rejudeca ea insasi recursul pe fond = casare cu retinere;

admite recursul, caseaza hotararea primei instante si trimite cauza spre rejudecare la acea instanta. Solutia se numeste casare cu trimitere si se pronunta atunci cand instanta de recurs observa ca instanta de fond a judecat fara a se pronunta pe fondul cauzei. Casarea cu trimitere poate opera doar o singura data.

atunci cand hotararea instantei de fond a fost data cu incalcarea dispozitiilor referitoare la competenta materiala, cauza se va trimite la instanta competenta.

respinge recursul.

e. Executarea hotararilor pronuntate de instantele de contencios administrativ

Hotararile judecatoresti definitive si irevocabile, prin care se admit actiunile in contencios administrativ, constituie titluri executorii.

Hotararile judecatoresti definitive si irevocabile prin care s-au anulat acte administrative cu caracter normativ sunt general obligatorii si au putere numai pentru viitor. Ele se publica in Monitorul Oficial, partea I sau in monitoarele oficiale ale judetelor ori a municipiului Bucuresti, la cererea instantei de executare ori a reclamantului, fiind scutite de plata taxelor de publicitate.

Hotararile judecatoresti definitive si irevocabile se executa in cel mult 30 de zile de la data ramanerii irevocabile a hotararii, daca in cuprinsul acesteia nu se prevede un termen de executare.

In cazul neexecutarii hotararii, conducatorul autoritatii publice sau persoana obligata prin hotarare, va trebui sa plateasca o amenda de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de intarziere. De asemenea, reclamantul este indreptatit la despagubiri.

Neexecutarea sau nerespectarea hotararilor judecatoresti definitive si irevocabile constituie infractiune.

Sanctiunea si despagubirile in cazul neexecutarii hotararilor judecatoresti definitive si irevocabile se aplica de instanta de executare, la cererea reclamantului, printr-o hotarare pronuntata in Camera de Consiliu, data de urgenta si cu citarea partilor.

Conducatorul autoritatii publice se poate indrepta cu actiune in regres impotriva celor vinovati de neexecutarea hotararii.

f. Exceptia de ilegalitate

Exceptia de ilegalitate va fi definita ca dreptul pe care il are fiecare parte dintr-un litigiu, alt tip de litigiu decat cel de contencios administrativ, de a invoca, in apararea sa, ilegalitatea actului administrativ pe care se sprijina sustinerile partii adverse.

Legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetata oricand in cadrul unui proces, pe cale de exceptie, din oficiu sau la cererea partii interesate. In acest caz, instanta, constatand ca de actul administrativ depinde solutionarea litigiului pe fond, va sesiza, prin incheiere motivata, instanta de contencios administrativ competenta, suspendand cauza.

Instanta de contencios administrativ se pronunta, dupa procedura de urgenta, in sedinta publica, cu citarea partilor.

Solutia instantei de contencios administrativ este supusa recursului, care se declara in 48 de ore de la comunicare sau de la pronuntare si se judeca in 3 zile de la inregistrare, cu citarea partilor prin publicitate.

In cazul in care instanta de contencios administrativ constata nelegalitatea actului, instanta in fata careia s-a ridicat exceptia va solutiona cauza fara a tine seama de actul a carui nelegalitate a fost constatata.

Exceptia de ilegalitate, fiind una de ordine publica, poate fi ridicata si in faza cailor de atac.

Admiterea exceptiei de ilegalitate va produce efecte numai intre partile din litigiu.

5. TEST

Exemple de subiecte de sinteza

1. Care sunt in prezent bazele constitutionale si legale ale contenciosului administrativ.

Detaliati trei termeni specifici contenciosului administrativ.

3. Care sunt conditiile actiunii directe in contencios administrativ?

4. Exista acte administrative exceptate de la controlul instantelor de contencios administrativ?

5. Ce solutii poate pronunta instanta de fond in contencios administrativ?

6. Cum se executa hotararile judecatoresti pronuntate in contencios administrativ?

Exemple de subiecte tip speta

1. Prin actiunea introdusa la CAB sectia de contencios administrativ, reclamantul D.D. a solicitat in contradictoriu cu Ministerul Justitiei sa se constate refuzul nejustificat al Comisiei pentru constatarea calitatii de luptator in rezistenta anticomunista de a-i solutiona cererea inregistrata.

In motivarea actiunii, reclamantul a aratat ca s-a adresat cu mai multe cereri care nu i-au fost rezolvate desi a depus acte care il indreptatesc sa i se acorde calitatea de luptator in rezistenta anticomunista.

Ministerul Justitiei a depus intampinare in care a aratat ca actele depuse de reclamant atesta desfacerea contractului sau de munca si nu fac dovada calitatii de luptator in rezistenta anticomunista, motiv pentru care s-a cerut reclamantului sa suplimenteze documentatia depusa.

Intrucat reclamantul nu a depus acte de natura celor prevazute de lege, nu i se poate solutiona cererea.

a) Ce se intelege prin refuz nejustificat?

b) Ce va decide instanta si cu ce motivare?

Prin actiunea inregistrata la CAB, sectia VIII, reclamantul CT a solicitat in contradictoriu cu paratul Ministerul Agriculturii, Padurilor si Dezvoltarii Rurale suspendarea, in temeiul art. 14 din Legea 554/2004, a Ordinului Ministerului Agriculturii, Padurilor si Dezvoltarii Rurale nr. 333/2005, prin care s-a dispus eliberarea din functia publica de conducere de director executiv la Directia Teritoriala de Regim Silvic Valcea.

Reclamantul arata ca prin eliberarea abuziva din functie se produce o perturbare a activitatii Directiei Valcea. La dosar, paratul a formulat intampinare in care a solicitat respingerea cererii de suspendare, aratand ca dupa eliberarea din functia de conducere, reclamantul a fost mentinut pe o functie de executie in cadrul aceleiasi Directii.

a) Ce va decide instanta si cu ce motivare?

3. Prin actiunea introdusa la CAB - sectia de contencios administrativ si fiscal, reclamantul R.M. a solicitat in contradictoriu cu paratii B.I. si SC Asirom S.A. - Sucursala Municipiului Bucuresti, obligarea paratului B.I. la plata sumei de 10.000 RON cu titlu de daune morale.

Reclamantul a solicitat aceste daune deoarece suferise o vatamare corporala grava ca urmare a unui accident produs de paratul B.I. Fata de actiunea introductiva, din oficiu, instanta intelege sa ridice o exceptie.

Reclamantul si-a intemeiat actiunea pe dispozitiile Legii nr.

a) Ce exceptie credeti ca a ridicat instanta din oficiu?

b) Cum se va solutiona aceasta exceptie in raport cu dispozitiile Legii nr. 554/2004 si cele ale Codului de procedura civila?

4. Prin actiunea introdusa la CAB - sectia a VIII contencios administrativ si fiscal, reclamantul M.N. a chemat in judecata Primaria Municipiului Bucuresti prin Primarul General si Administratia Fondului Imobiliar, solicitand anularea partiala a Dispozitiei nr. 864/203.2005 si a procesului verbal de punere in posesie nr. 6740/28.03.2005, precum si obligarea paratelor la modificarea si completarea acestor acte in sensul de a stabili ca imobilul retrocedat a apartinut reclamantului. Din oficiu, CAB - sectia VIII contencios administrativ si fiscal invoca o exceptie.

a) Ce exceptie credeti ca a ridicat instanta ?

b) Cum se va solutiona aceasta exceptie?

5. Prin actiunea introdusa la CAB - sectia a VIII - a contencios administrativ si fiscal, reclamantul SC X SRL a chemat in judecata Directia Generala a Vamilor din cadrul Ministerului Finantelor Publice si Autoritatea Nationala a Vamilor din cadrul Autoritatilor Nationale de Control.

Reclamantul a cerut anularea actului constatator nr. 27/2005 emis de Directia Regionala Vamala Bucuresti - Biroul Vamal Giurgiu zona libera, prin care a fost obligata la plata sumei totale de 10.000 RON reprezentand taxe vamale.

La primul termen de judecata, instanta, din oficiu, invoca o exceptie.

a) Ce exceptie credeti ca a invocat instanta?

b) Cum se va solutiona aceasta exceptie?

6. La data de 29.02005, reclamantul B.I. a chemat in judecata Guvernul Romaniei solicitand sa se dispuna anularea partiala a anexei la H.G. nr. 1359/2001 publicata in  Monitorul Oficial nr. 128 bis/18.0200 Cererea a fost introdusa la CAB -sectia a VIII-a.

In motivarea actiunii reclamantul a aratat ca Primaria Municipiului Ploiesti i-a respins cererea de restituire in natura a unui imobil, cerere facuta in baza Legii 10/2001 facandu-i o oferta de despagubiri banesti, pe considerentul ca imobilul a fost inclus in proprietatea publica a Primariei Municipiului Ploiesti prin HG nr.1359/2001.

Reclamantul a dovedit si indeplinirea procedurii administrative prealabile. Prin intampinare, Guvernul Romaniei a invocat exceptia tardivitatii introducerii cererii.

a) Cum a motivat Guvernul Romaniei aceasta exceptie?

b) Ce va decide instanta? Cu ce motivare?

Bibliografie selectiva

Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, volumul I, Editura All Beck, Bucuresti, 2002

Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, volumul I, Editura All Beck, Bucuresti, 2004

Verginia Vedinas, Drept administrativ, Editura Universul Juridic, Bucuresti, 2006